《政府資助購置房屋計劃下的屋苑管理問題 -- 新自由主義下的香港公營房屋私有化情況》

香港有公營房屋 (公屋) 的政策，但凡申請者符合條件，即可申請輪候。公屋主要由香港房屋委員會 (房委會)、香港房屋協會 (房協) 及香港平民屋宇有限公司負責提供公屋。除此之外，房委會及其他相關部門的另一項職責則是負責興建並出售政府資助置業房屋。顧名思義，此計劃是由政府資助市民的情況下購置物業。大概做法則是由政府和公營機構以低於市場價值的價格出售的單位予公眾從而「資助」市民置業。計劃當中包含不同類型的屋苑，當中包括居者有其屋計劃 (居屋) 及 租者置其屋計劃 (租置) —— 此兩項則是本文所希望集中討論的主題。

討論的例子將會以我的選區為主，當中由三個政府資助房屋所組成，分別為兩個居屋屋苑 (兆畦苑和兆邦苑) 及一個租置屋邨 (田景邨) 所組成。

整個選區共有七幢樓宇，兆畦苑和兆邦苑各佔兩幢和一幢，而田景邨則佔餘下的四幢。雖然單位是比市價低的情況下售予市民，然而基於一些計劃本身的因素，令屋苑存在與維修和保養事宜的長遠問題。本文首先會簡介所謂居屋和租置為何物，再陳述兩個實際發生的個案以帶出主要想探討的問題，隨後再作討論。

居屋和租置的分別

居屋計劃的樓宇興建主要有兩個模式，一是由房委會自行興建，然後按既定程序接納合資格人士申請；二則是以本身為即將落成或已落成但騰空的公屋，直接納入居屋計劃出售。兩者分別不大，只在於前者是從計劃到落實都以提供居屋為目標，而後者則吸納原為公屋的單位再以政府資助模式出售。

至於租置，則是九十年代末所推出的計劃，讓公屋租戶可以折扣價購買所居住的公屋單位。其後，容許既有三十九個租置屋邨公屋租戶可自行選擇購買其所住單位之下，於二零零六年終止該計劃。換而言之，租置屋邨其實本身是公屋屋邨，而當屋邨納入成為租置屋邨是，則容許公屋租戶自己決定是否以比市價低的金額購置其單位 —— 如決定購置，則可按既定程序進行手續，單位由公屋單位變私人單位，住戶則由租戶變為業主；否則，當住戶拒絕購置，則繼續以租戶身份租住單位，單位繼續是由政府擁有的公營單位。於是，租置屋邨的樓宇中，政府一方則成為當中的大業主，而且繼續出租單位，另外一部分的單位則由住戶由行擁有。

如此一來，即使居屋和租置同樣是政府資助購置房屋，兩者最大的分別為：
1) 政府並不擁有任何居屋樓宇的業權，而租置樓宇中政府則擁有大比例的業權；
2) 居屋住戶的業權是一致的，無論任何層數和室號，每一個單位都是獨立由住戶擁有業權，但租置樓宇中的業權則是混合的，由於購買單位與否是由本身居住在單位的租戶自行決定的，故有機會出現即使在同一層也好，同時有公屋租戶和購置業主並肩而存。

公屋的管理是由房委會轄下的房屋署 (房署) 全權負責，即使屋苑的公共設施亦由房署負責保養維修。而政府資助房屋，由於政府由是由比市價低的價錢售予市民作為資助購置的模式，售後的管理完全不由政府承擔。相關的屋苑，無論居屋還是租置，都會按照《建築物管理條例》由業主們透過既定程序和選舉組成管理委員會並成立業主立案法團 (法團) ，管理屋邨的一切事宜。

在於租置屋邨，由於同為政府資助房屋，故與居屋等一同以成立法團的模式管理屋邨，房署則為屋邨內的一大業主。而房委會的文件中，更特別提出：

「雖然房屋署代表會根據條例、地契和大廈公契，就相關事宜提供意見和向法 團轉達未售單位租戶的意見，但為免主導屋邨管理事務，並為鼓勵業主切實參與和自行負責屋邨管理工作，我們一向在法團會議，尤其是業主大會上會審慎投票。除非有關事項涉及具深遠影響的重要事宜或維修基金的運用等，房屋署代表通常會保持中立。若屋邨內的單位全數售出，租置屋邨業主便可以透過法 團全權管理自己的屋邨，情況與居屋／綠置居屋苑和私人住宅發展類似。」[1]

如此一來，不論擁有多少業權也好，房署是刻意在租置屋邨中淡化參與屋邨管理事務的角色。事實上，有關租置屋邨的公共設施管理，房署基本上一概不會參與其中，房署只會按照與公屋租戶所簽訂的租約履行作為業主的職責，例如為租戶處理單位內部的維修和保養。

田景區的居屋和租置情況

田景區位於屯門西北，正如上文所言，主要包括兩個居屋苑及一個租置屋邨。早於八十年代，現時的田景邨本與隔近的良景邨計劃成為同一公屋屋邨「良田邨」，但及後兩邨分柝，田景邨計劃興建七幢樓宇。時至一九九零年中，政府決定將其中三幢改為兩個居屋屋苑，成為現時七幢大廈，為兩個居屋苑和一個租置屋邨的局面。

由是觀之，原先的建屋計劃上，這三個屋苑其實預設為同一個屋苑。故此，在公共設施的興建和配備的安排上，是以同一個屋苑的格局進行規劃和建造。譬如食水的供應、電力配備等等，規劃上都以七幢大廈為同一屋苑的前題而進行。

個案一：租置屋邨中公屋租戶的喉管維修問題

陳先生為公屋租戶，居於田景邨田裕樓高層。早前喉管出現淤塞問題，致電我們求助，而我們得悉事件後，以既定程序嘗試為他提供協助：首先通報房署，要求檢查喉管，釐清受損部分，清晰權責分佈，再了解有關嘅費用問題。田裕樓的樓宇結構上有一特色：有部分喉管的去水部分安置於下層單位之中。於是，一個單位的渠管淤塞問題，通常都需要到下層單位作更換和維修。

陳先生樓下的單位並租戶，而是透過租置計劃購買單位的業主。於是，房署並無權限進入下層單位進行事發單位的維修工作之下，便需要聯絡下層單位的業主安排，而程序上房署便會將事情知會屋苑的管理公司，由管理公司聯絡下層業主安排配合事主單位的維修工程。如此一來，一件喉管淤塞的個案就涉及最少四個持份者： 1. 事主租戶、2. 房屋署、3. 作為聯絡媒介的屋邨管理公司，以及 4. 配合維修的下層屋主。

其後，由於維修過程涉及更換連接單位和大廈污水渠的零件，而主要污水渠屬於大廈資產，即由管理處負責，而需要調整方能裝置房屋署為租戶準備的零件，管理處又要先安排調整污水渠之工程方能順利完成。於是，一件看似簡單的喉管淤塞個案則涉及最少四個步驟：1. 檢查渠管（管理處）、2. 聯絡各單位及相關部門作安排（管理處、房署及下層屋主）、3. 為公用污水渠調整（管理處）、4. 維修所損渠管（房屋署）。

技術上，陳先生的喉管更換其實並不是複雜。但在租置屋邨發生時，由於出現混合業權的情況，故程序和安排上則變得非常瑣碎和繁複。租置屋邨由法團所聘用之管理公司作為負責公用資產及業主單位之管理，而房署負責租戶之管理，故此，不論事故的損毀和事故程度如何，只要涉及混合業權的情況，既定的規則和程序基本上都比實際的維修來得更複雜。

而對於公屋租戶本來，由於他們是透過公屋申請渠道獲分配到其單位而不選擇購置其住所。如此一來，他們印象中的維修和管理問題，就是如普遍公屋屋邨般由房署負責。但事實上，其實是視乎需要維修的部份而決定由房署還是管理公司負責。這個結構性的業權同管理系統情況往往令住戶面對一些單位問題時未能尋找到最合適嘅部門處理——到底何時聯絡管理處？何時聯絡房署呢？

作為區議員辦事處，我們可以為向我們尋求協助的事主釐情況，尋找並敦促相應部門負責。假如責任上管理處與房署等部門有所異議時，盡量從中協調，為事主解釋情況，一同尋求方法。可是，在租置樓宇的混合業權結構下，每一項工程所涉及的步驟和程予都相當繁瑣，我們可以介入敦促的空間其實不大。而假如涉及有不配合工程的租戶或業主，或者住戶之間有費用成本糾紛，處理事件的時間和效率定更受影響。

個案二：鹹水管道緊急維修工作的屋苑合作協調

二零二一年的八月下旬，我們收到田景邨管理處的電話，說邨口與公家喉管連接的部份出現爆裂的情況，咸水湧出地面，於是必須閉掉水制進行緊急維修。而由於初期三個屋苑是以一個屋苑作為規劃的，供水系統是一整個範圍作設計，故此是次的喉管破裂令整個供水系失靈，各個屋苑都一同停水。

技術上的維修問題都誠聘承辦商處理，但更重要的問題維修費用由何方負責呢？由於整個供水系統提供用水予三個屋苑，田景邨要求把整個費用攤分三份、而兆邦苑則認為樓宇數目上只佔一幢，只願意按比例繳付。

而在維修成本的攤分上，在現行機制下並沒有硬性規定。雖然大多數會以業權比例作為基礎討論，但就不同屋苑法團的取態，相關的協調和磋商就會顯得困難。屋苑代表以屋苑的業戶的利益為依歸是理利當然以及無可厚非的。但就一些緊急的事故，如是次的水管爆裂事件，協調屋苑之間的分歧所花費的時間甚至比起技術上維修事故來得更長更慢。

為了可以收窄各屋苑之間的分歧，我們聯同到各個相關的政府部門嘗試協助 —— 水務署與各屋苑解釋維修情況，民政事務處則透過聯絡主任各自游說屋苑代表，房屋署則嘗試就當年的樓契等文件為各屋苑提供資訊。然而，各部門的協助對促進事件的效果有限。最終，我們直接更某座法團管理委員會的主席會面，商討一些方案後，亦最終有屋邨願意讓步，才達至共識讓工程進行。然而，整個過程花費了約5天時間，換言之，因為權責情況，令整個區域暫停咸水供應因連同喉管爆裂後的即時處理而暫停了足足一星期。

政府資助購置房屋的管理問題 —— 新自由主義的邏輯

上述個案反映出政府資助房屋售後出現的管理問題，田景區這兩個個案都只不過是冰山一角，而相關問題其實一直都定期出現在香港主流媒體的報通之中，譬如早前𡶶華邨的就與鄰近居屋苑的維修費用分擔事糾紛 [2]。

回顧當年推出居屋政策的政府論述，其原意是鼓勵及提供階梯讓市民置業。存在於這個「原意」的背後理據，是一種強而有力而且根深蒂固的置業意識形態 (home ownership ethos) [3] 。除了這股助力之外，整個香港房屋政策的發展，亦包括其餘不同的資助房屋計劃，基本上都是跟隨著新自由主義的軌跡。

二次大戰後，經濟百廢待興，主張總體經濟的凱因斯主義 (Keynesian Model) 成為資本主義的救星。透過政府主動進行對市場的干預來改善經濟蕭條衰退的問題使得經濟有復甦的跡象，凱因斯 (John Maynard Keynes) 成為與提倡自由放任主義 (laissez-faire) 的市場經濟站在對立面。然而，凱因斯主義鼓勵政府介入的總體經濟主張慢慢受到挑戰。不斷的經濟投入令政府帶來僵固性 (rigidity) ，長期的投入亦等於長期的支出，經濟的復甦和政府干預的支出之間的平衡並非必然的成功。而且，公共投資一直增加，邊際收益未必能夠持續遞增時，整體經濟的好處亦未能維持了。加上國際政治上社會主義和資本主義之間的陣型對峙。各個方面都嘗試否定整體經濟的模式 —— 而取而代之的正是新自由主義。以古典自由主義為基礎，提倡極端的自由放任經濟，新自由主義主張完全的自由、私有 (privatization)、以及去除規管 (Deregulation)。按照大維．哈維 (David Harvey) 的分析，新自由主義認為人類的福𧘲可以透過於具穩固私有產權、自由市場與貿易的制度下釋放個體的自由和技能。[4]

有學者指出自一九八零年代，香港就開啟了新自由主義的步伐，而且在九七的金融風暴後更是加快了整個步伐。[5] 曾陰權政府時候所提出的「小政府大市場」以及「積極不干預」主張，本身彰顯了對於放任自由經濟的支持。在具體措施上，政府的「積極」主要集中於如房屋政策以及醫療政策等與再生產相關的政策 (reproduction-related policies) 而另一方面的「不干預」，則體現在經濟生產相關的政策 (production-related policies)當中。而讓公營房屋與私人樓宇接軌，就是嘗試以「不干預」的方向處理一直「積極」介人的公營房屋政策。

以居屋政策作為說明，其申請資格主要包括了正在租住公屋和符合申請租住公屋的市民申請。如此一來，居屋的政策除了「鼓勵」市民置業外，本身亦是對公屋需求的調整。政府所興建的樓宇，以市價低的價格出售以「資助」市民購買，其實正是把基層市民的住屋需要私有化，以本身能夠作為公營房屋的資源以「資助」模式讓市民自行承擔，而一九九七年所公佈的租置計劃便更加反映出此私有化意圖。當公營房屋以居屋及租置等資助房屋計劃私有化，對於管理的責任和成本，亦同時從政府身上轉移到原先是公屋租戶和合符公屋申請資格的市民身上。於是，租置和居屋的住戶需要樓宇維修和管理更多的責任和成本。

而在公營房屋租有化的過程中，業權的買賣並不等同可以把屋苑的公共設施和管理完全無缺地轉移和配合。上文所引述的兩個個案，都分別反映出在公營房屋私有化的過程中，所衍生的維修安排問題，以及在社區層面所導致的屋苑糾紛 —— 而這些都是直接有機會影響到住戶的生活質素和居住成本。

綜合而言，從資助房屋政策的起源和發展來看，現時在居屋和租置中發生的一些維修和協調情況上的個案求助，其實是新自由主義在香港發展下所帶來私有化過程的結果。

資助購置房屋的管理問題，政府態度何去何從？

波蘭尼 (Karl Polanyi) 的 《大轉型》(The Great Transformation) 中對市場經濟的批判認為市場經濟只是一種烏托邦想法，而且市場的自我調節系統根本是不可能的。企圖以放任自由經濟模式把市場放置於一個超然於社會的位置，以自由市場體系制度作為社會的基礎結構，本身就是具有自我毀壞的性質並本會因而構成對社會的不穩定因素。[6]

談及政府資助房屋的管理問題時，當然我們可以表面地單純認為只係一些喉管和公共設施的維修問題。但從整個香港發展脈絡來看，假如只是單單把這些個案看成為工程維修上的技術保養問題，其實無助促使住在租置和居屋等政府資助房屋住戶的生活質素以及面對個別單位維修問題的困境，同時亦一直加大他們面對日後管理和維修費用支出的風險。

可是，暫時我們並沒有看到任何從政府角度嘗試處理資助房屋管理情況的具體企圖。或者換一個說法，我們並未有見到政府就新自由主義邏輯下私有化公營房屋這個決定所帶來的生活質素問題提供解決的方法。社會上充滿對不同政府資助房屋計劃的意見，而當然，是否再次推出租置計劃或者其他的政府資助房屋的計劃，是有著更多面對房地產市場、整體房屋供求、甚至於政府就房屋政策對社會穩定的看法等等之考慮因素。而現存的租置和居屋的管理問題一日未有正視，其實都只是增加了從自由市場運作所帶來對社會的不穩定因素。

香港作為資本主義社會，房地產市場一直蓬勃，加上追求置業的主流想法，配合缺乏穩定保障的退休制度，置業機會的需求是龐大的，每一次的政府資助房屋計劃的推出都吸引大量申請者的情況可以反映這個情況。這個需求的情況，亦並非單單增加公營單位就可以解決問題。住屋問題是可以以增加單位解決，但香港的房屋問題並不是居住的問題，而更係整個經濟結構，以致於退休保障制度，與及大量對資本累積想法的合成物。

2017年，特首林鄭月娥提出「以置業為主導」的房屋政策，以「綠置居」和「白居二」等不同類型的政府資助房屋計劃來提供市民的「置業階梯」。[7] 在政府的角度而言，與當年居屋計劃的邏輯其實相似，依然是以「資助」的模式使在輪候和租住公屋的市民「吸引」到成為業主的行列，從而回收公屋單位和減少輪候人數，以達致不需要加建公屋便能推持一定公屋供應的效果。不過事實上，這個依賴資助房屋解決房屋問題是否真的可行是存疑的。始終置業者是否必定有足夠能力承擔樓宇貸款呢？而本地樓價是否可以長遠地維持現時只升不低的水平而令住宅變相提供儲蓄和保值的資產？加上，居屋的售價其實亦受到私人樓宇市場的價格波動所影響，即使現時短期內如政府所願達到效果，但長期而言，其後的置業難度即使在政府「資助」下亦只會不斷增加。而回到本文集中討論的屋苑管理問題，資助房屋計劃事實上就是把所有管理的責任和成本透過把公營房屋私有化的過程全數轉移到置業者身上。

而租置屋邨方面，在2019年，特首亦稱現時暫無計劃重新推出計劃，同時打算將現存39個租置屋邨中未售出的單位加速出售。[8] 原則上，當租置屋邨中的單位全數售出的話的確可以解決當中的混合業權情況 —— 當然前題是成功全數售出，否則其餘的公共設施管理等問題，其實都會一直存在，政策對於房屋政策的取態，其中心一直都以買賣為主。其實對屋苑的管理問題鮮有提及和回應。即使加快推售餘下的租置單位，其實主要都是配合其「以置業為主導」的房屋政策方向，本意上並未見到為處理租置屋邨混合業權的措施。

作為區議員，我經常收到有關居屋和租置住戶的個案求助，當然會盡力為不同個案提供適切的協助。當從整體房屋政策在新自由主義邏輯下看這些個案時，我們不難想像，個案的處理其實只是揚湯止沸。但除了個案的處理，作為社區的持份者又有甚麼可以做呢？我認為最少有兩個方向可以回應政府資助房屋的管理問題。

其一，是有關社區組織。我們需要讓居民了解到現行租置和居屋計劃下所帶給他們的潛在風險。每每當有維修問題出現時，可以帶來公錢的損失，居住環境的影響，假如有涉如大型的損毀問題，所需要的花費更會是無法估計。因為就此議題對居民的組織工作是需要的，鼓勵市民更積極參與自己屋苑的事務，以及讓居民了解到整個系統的結構性情況。

以相關個案的數量而言，加上考慮到政府暫時未見有積極舉動針對相關的管理情況下，潛在的動員力量其實有相當份量。就此而言，有關政府資助房屋的長遠組織可能是存在的。

另一方面則是在體制中的力量。在區議會的層面，我認為相關的政府亦應該與屋苑提供更多的支援。雖然在公營房屋私有化的過程中，基本上管理維修保養的成本和費用由置業者承擔，但有關屋苑最初始終由政府部門主導，政府部門絕對有能力使無論是個別單位維修困境，或是屋苑之間的糾紛可以減少。

就個別租戶在租置屋邨的情況，如房屋署可以為租戶提供更有效資訊，或者設立專門部門處理因混合業權而衍生的糾紛，更積極到與屋苑管理公司建立良好的轉介關係，基本上都已經有助租戶處理情況而無需時時刻刻依賴區議員作為介入。進一步而言，從管理責任的角度來看，房署和管理公司可以合組維修部門，譬如讓房署以向管理公司繳付費用的方式，讓管理公承辦租戶的單位維修工作。如此一來，即使業權混合的問題存在，但至少管理問題上可以統一讓一方處理以改善現時繁瑣的過程。而在公共設施的權責分佈上，政府部門應該更主動提供資料，預早聯絡各屋邨制訂如遇上維修和保養費用攤分糾紛時的守則，既可以由政府主導引領各屋苑提早協調，以免當緊急事故發生時方作商討，費時失事，亦可由政府各部門提供協助，無論水務、電力、渠務等一切與屋邨相關的事宜都可以有負責部門的資訊以作商討之用。最後，政府資助房屋的業主均自行面對維修管理事宜的費用和潛在風險，相關部門可以向屋苑及個別住戶多推薦不同的維修計劃資助。而在日後考慮對住戶支援時，亦可以考慮提供及多支援住戶在支出維修和保障費用。

結語

本文嘗試從兩個日常有關政府資助房屋管理的社會個案出發，反映出在新自由主義邏輯底下房屋政策如何為政府資助房屋的業主之生活質素帶來不良影響及各方面的潛在風險以及成本，亦就相關情況提出在社區層面和議會體制層面提出相關倡議。

作為區議員，時常接觸許多社區個案，因應不同的社區情況，每一個議員同事所接觸到的個案類型和頻率均有所不同。但無論處理甚麼類型的個案也好，除了協助事主外，作為制度中的一員，我認為我們亦有責任嘗試了從社會的背景和脈絡了解問題的整體，在幫助街坊之餘，在體制內發揮功效針對社會問題的脈絡提出倡議。

香港房屋問題並不新鮮，而且整個問題涉及太多政治和經濟的各個層面，我們都明白處理個別個案的作為其實無助應對房屋問題的癥結。故此，從個案出發，了解社會問題的脈絡，從中進行組織和倡議工作其實都係值得我們嘗試的動作。

從我們的個案中，反映出政府資助房屋的管理問題，透過近數十年經濟發展的背景來看，我們了解相關事宜是來自新自由主義的邏輯所帶來的後果。由此看來，雖然作為區議員是以社區事務為本，但我們亦應當擁有足夠的意識形態訓練以及階級意識的培養。因為每個個案其實都是社會問題的反映，假如每個個案都只單一地處理，其實只是介入個別街坊事主的問題當中，而無助應對社會問題和訴求，如此一來，我認為是無法發揮到區議員因對民生事宜的功能。

參考資料

[1] 香港房屋委會資助房屋小組委員會。2020。「凍結出租租者置其屋計劃屋邨回收的單位」。擷取自網頁：

https://www.housingauthority.gov.hk/tc/common/pdf/about-us/housing-authority/ha-paper-library/SHC05-20RTC.pdf

[2] 可參考無綫電視的節目《新聞透視》：https://www.youtube.com/watch?v=pkycX8ymb28

[3] CHAN, K. W. (2000). Prosperity or Inequality: Deconstructing the Myth of Home Ownership in Hong Kong. Housing Studies, 15(1), 29.

[4] Harvey, D. (2005). A brief history of neoliberalism. Oxford University Press.

[5] Chen, Y. C., & Pun, N. (2007). Neoliberalization and Privatization in Hong Kong after the 1997 Financial Crisis. China Review, 7(2), 65–92.

[6] Polanyi, K. (2001). The great transformation : the political and economic origins of our time (2nd Beacon Paperback ed..). Beacon Press.

[7] 可參考2017施政報告重點：https://www.policyaddress.gov.hk/2017/chi/highlights.html

[8] 可參考2019施政報告：https://www.policyaddress.gov.hk/2019/chi/p15a.html