警剔學校「一筆過撥款」

戚本盛

(封面插圖由 Harry Strauss 在 Pixabay 上發佈)

0. 說明

教協解散了，無論對該會近年事工有何評價，教師少了一個主要工會，權益維護、學校工作生態、團隊穩定以致教學質素等，將會受到怎樣的影響，不免使人憂慮。教師的權益工作其實可以簡略地三分為「權益倡議」、「權益教育」及「權益個案」。教協解散後，「權益個案」大抵要還原至「自己權益，自己維護」之上，而「權益倡議」還須憑藉公共空間的論述。至於「權益教育」，由相關條例、守則、政策，乃至個案，仍須參考相關著述以掌握箇中要義。

林壽康及余惠萍近年先後出版了四本總題為《香港教育法》的論著，其中包括《香港教育法 : 終止僱傭及解僱訴訟篇》(2018)和《香港教育法：教師註冊及僱傭合約篇》(2017)兩種，教協權益及投訴部則有《讀出我權益 : 教師權益手冊》(2016)一書。2002年，教育人員專業操守議會屬下的調查、研究及匯報工作小組，曾整理過若干與關於專業操守的個案，分別載於小組的問卷以及徐漢光主編的《校長和教師怎樣提高專業操守及避免觸犯專業守則》 小冊子。以上各種，均是了解教師權益的案頭必備。

筆者在2000-2005年也曾以筆名「龔茴仁」於《教協報》發表逾40篇關於專業與權益的文章，就今天來說，部份已經過時，部份或仍可一讀的，筆者將分別略作整理，重新發表。是次先整理關於「一筆過撥款」五篇。

1. 「一筆過撥款」勢將陰乾《資助則例》

(原載《教協報》403期，2000年9月4日。)

社會服務界推行「一筆過撥款」的政策，引起前線社工的極大迴響。事實上，教育署[註1]也想方設法在教育界給資助學校推行「一筆過撥款」，以及鼓勵用「合約」的形式，繞過《資助則例》的編制聘請教師。

甚麼是一筆過撥款？

今年二月，教育署發表了一份校本管理改革的諮詢文件，題為《日新求進　問責承擔》。其中的1.13及1.14段，可作為一個梗概，了解何謂「一筆過撥款」：

1.13段　在審慎、有度的理財原則下，學校將可靈活地運用撥款。當局會發放整筆津貼，以供支付薪金及非薪金開支。在徵得校董會批准及家長同意後，學校可向學生徵收其他費用作各項教育用途，以補貼整筆津貼的不足。學校亦可酌情善用校舍，賺取額外的收入。

1.14段　學校如獲校董會批准，可在適當的情況下決定本身的人事政策，包括：編制、人手比例、招聘、調配、專業發展、獎勵及薪酬、員工表現管理及解僱事宜。校董會負責處理所有關於員工管理及學校的日常運作事宜的投訴。涉及辦學團體、校董會或任何校董的投訴，則會視乎情況交由教育署或日後成立的教學專業議會處理。

1.13段中提到校舍可用來賺取額外收入，學校可向學生收費等，要怎樣執行，才能防止對教育質素與社會平等產生惡劣影響，已足以讓我們深思。1.14段所謂校董會負責員工管理及學校日常的投訴，是否會讓教育署來一記金蟬脫殼，推卸責任？又是否有利於教師履行教學專業的工作呢？在校政民主化還未落實之時，這些問題，我們均須加倍留意。

打破編制　陰乾《資助則例》

上述建議最厲害處，在於兩點：一，政府給學校整筆津貼，當中已包括教師和校長的薪金。二，學校可自行決定人事政策，包括編制、人手比例、獎勵和薪酬。

如果這個建議得到落實，則學校聘請教師的數目，不同職級的比例，甚至薪酬，入職點多少，是否隨年資有增薪，某教師或校長今年是否獲發獎金等等，一連串問題，將會「校本」決定。所謂「校本」，其實就是校董會。薪酬事宜、人事政策，自然屬於「員工管理」或學校日常運作的部分。按1.14段，這方面的工作，是校董會負責的。

可是，今天校董會的組成，距離真正的民主，尚有一大段距離。按諮詢文件的建議，由辦學團體提名的，可達校董人數百分之六十。換句話說，選任的教師、家長，以至校友，根本不能對校政決策起決定性的影響。何況，諮詢文件一公布，不少辦學團體已立刻擺出一副僱主面目，高高在上，容不下選任教師進入校董會，與他們平起平坐。據悉，也因為這方面的壓力，校本管理諮詢完結好一段日子，有關委員會仍然沒有再開會檢視諮詢結果的消息。不得不令人憂慮，重組校董會，使其運作更為開放透明的建議，將極可能胎死腹中。

缺乏民主參與的制衡的同時，人事政策的權力，包括訂定編制、薪酬等影響對學校僱傭關係、工作文化有極大影響的部分，卻率先隨「一筆過撥款」交予學校的管理層。於是，本來已經權力失衡的學校管理文化，將更偏重向管理層或僱主的一面，這也等同置教師於一個更無助的境地，遇有人事糾紛時，這樣的「校本」決策機制，會有怎樣傾向，也是可以預見的。

靈活變成浮動　薪酬沒有依據

無可否認，推行「一筆過撥款」的改革，也並非全無理據，例如從自主學校的理念來說，「一筆過撥款」可通過規劃資源運用的根本問題，培養學校自主的行事習慣。可是，推行改革時，如果沒有其他改革配套，如果沒有實行校政民主化，則所謂「校本管理」，則只不過是放權以教師僱主自居，而非視教師為專業伙伴的學校管理層。多年來成為教師、辦學團體和政府之間共識的《資助則例》，在「一筆過撥款」的新制下，將會形同虛設。學校的人事政策，將會失去依據，屆時，減薪、凍薪等情況將隨時出現。所謂「靈活」，配合沒有制衡的專權文化，對教學工作，對教育質素的影響是好是壞，是全體教師必須密切留意的。

2. 為甚麼要從根本反對一筆過撥款？

(原載《教協報》404期，2000年9月25日。)

最近當局就「一筆過撥款」的問題放出一些風聲，說五年內也不會把薪酬納入「一筆過撥款」之中，「以免觸及資深教師可能會遭減薪的敏感問題」，彷彿要告訴教師，不用擔心「一筆過撥款」。筆者倒認為，我們不能掉以輕心。

五年內不推行，會否暗渡陳倉？

當局放出的風聲，迴避了「一筆過撥款」的關鍵，不足以令人放心。第一，今天傳出的風聲，只是試探汽球，不足以當真。第二，即使成真，也不過是五年內不推行，五年後怎樣呢？當局沒有說。五年內不推行，正好產生一種麻痺作用，讓我們鬆懈了，五年後，隨時用各種名目，例如靈活撥款、校本管理等等，無「一筆過撥款」之名，行「一筆過撥款」之實，來一次暗渡陳倉，殺一個措手不及。

是否正有試驗？是否另有居心？

這樣的懷疑，並非沒有根據。其實，教育署在羅范椒芬主政的年代，已積極鼓勵學校實施「一筆過撥款」，又暗示學校繞過編制，用「合約制」聘請教師。去年底她接受本報記者訪問時，就著彈性薪酬編制和合約等問題，便有躍躍欲試的取態。一些學校的管理人員，例如校監或校長之類，也以吃透教育署精神自居，向教師大談不必按編制支薪之論。本會也得悉，本學年開始，就有部分學校推行「一筆過撥款」包括教師薪酬的試驗計劃。9月18日，會長張文光已去信教育署署長張建宗，查詢該等試驗計劃的詳情，現在是看政府怎樣回應，那些計劃是光明磊落，抑或企圖瞞天過海，將會很快知道。

既會危及權益，也與專業相違

更重要的是，「一筆過撥款」的問題，不在推行的時間，也不在特別針對資深教師之處。五年內不推行，並沒有改正根本的錯誤；像社會福利界般，推行照顧資深社工的特別措施，也不能防止「一筆過撥款」的種種惡果，因為，包括教師薪酬在內的「一筆過撥款」，必然打破教學必需的穩定工作環境，在學校裏形成內部損耗、互相抵銷工作成效的惡性競爭，對教育質素有百害而無一利，這正是必須從根本上反對「一筆過撥款」的原因。可以說，這是一個既屬權益，也屬專業範疇的問題。

我們固然不必把有關計劃，看作某種挑動教師之間惡性競爭的陰謀。從諒解的、同情的角度來看，這可能出於決策者的無知，受困於一種非黑即白的思維，以為薪酬依據統一的編制，會形成僵化的局面，於是效法商界，用薪酬利誘，美其名曰調動積極性，曰回報與成效掛鉤，曰打破「大鑊飯」的制度，實行從「計劃經濟」的一個極端，走到「市場經濟」的另一個極端。

我懷疑，即使在「市場經濟」，究竟有多少行業，真正適合這種簡單、粗糙的市場原則。現代社會的工作，多著重團隊合作，不講編制，只講競爭，以求達致所謂「有競爭才有進步」的說法，是否不易的真理？

於學校工作而言，團隊合作意義重大。教師單打獨鬥，固然成效有限；要是一校之內形成一個為薪酬而競爭的市場，則惡果如何，也不難預期。以我有限的見聞裏，搶着教「好學生」的惡性競爭，為一己教學著想多於整體學生成長，甚至為了討好上司，搏取升級，而做出種種即使不是為害，也是抵銷教育成效的行為，是屢見不鮮，令人沮喪的。

簡單點說，在我們的教學文化中，務須強化的，是成效意識，是團隊合作，是專業精神，是自主意志。可是，「一筆過撥款」就從相反的角度出發，要打破編制，要改革教師薪酬，要與表現（而非成效）掛鉤，結果，以公帑作餌，便要教師競追電兔，除了滿足某種管理心態，是否還有益於教育呢？

3. 必須重申：須從根本反對「一筆過撥款」！

(原載《教協報》466期，2004年2月9日。)

三年多前，我曾經在《教協報》連續發表兩篇文章，分別是《一筆過撥款勢將陰乾資助則例》和《為甚麼要從根本反對一筆過撥款？》，今天，我仍然要清晰地說：須從根本反對包括任何員工薪酬在內的一筆過撥款。

三年下來，不同事例均說明了「一筆過撥款」只會製造不穩，不利專業。

例子一是書記校工薪酬脫鉤，遭納入一筆過撥款之內。2000年，政府偷換概念，向立法會說一筆過撥款不包括員工薪酬，卻視書記校工等同傢具，於是成功暗渡陳倉。今天，脫鉤的結果不單是減薪或凍薪，而且還在於受盡裁員威脅。校工書記，面對不合理卻只敢怒而不敢言的，大有人在。

例子二是社會福利界的情況。社福界也是2000年開始實施一筆過撥款，多年下來，剝削員工、管方濫權，屢有所聞，社會工作者林致良寫於2000年的一篇文章，就直截了當地以《一筆過撥款摧毀福利事業》為題。他指出，除了影響社工工作持續性外，一筆過撥款為社福機構帶來壓低成本的誘因，員工的薪酬開支便成為開刀的首要對象。更重要的是，財政壓力使社福機構視其服務為一盤生意，結果形成「有錢才有服務」的違反社會工作精神的可悲現象。

例子三新鮮熱辣，是大學教職員薪酬脫鉤的後遺症。當經費遭削，開源無門之下，大學管理層自會想到已脫鉤的員工薪酬。據報，有大學新入職教師的減薪幅度，竟高達 27%，固然，現職教授有合約或實任制（tenured）保障，不致成為開刀對象，但針對新人的做法，卻打擊了優秀人才加入學者行列。學術斷層勢將漸次形成，這對學術發展是好是壞，已不辯自明。

在學校之內，如果實行包括校長、教師薪酬在內的一筆過撥款，也將是教育界惡夢的開始。在缺乏專業制衡、明確的成效原則作為判定工作好壞標準之下，工作不穩、人事競爭，將會像鬼魅一樣纏繞著校長和教師，校長和教師的心力，也將耗費於種種非專業的轇轕之上。只要冷靜細想，推行一筆過撥款，會出現理論中美好的汰弱留強呢，還是現實裏較有可能的拉幫結派？追慕一筆過撥款美夢的，是希望坐擁龐大資源加以把弄的人呢，還是想專心致志「教好」學生的教育工作者？

明乎此，我們就知道，為甚麼要堅實反對「一筆過撥款」。

4. 一筆過撥款損害教育

(原載《教協報》467期，2004年2月23日。)

施政必須光明磊落，切合實際，才能服眾，可惜，還看特區政府，經常「蒙混過關」，缺乏周詳規劃，房屋政策進退失據、填海工程遭法院禁制等等，令人慨嘆再三。教育是董建華政府三大施政重點之一，但教學語言政策製造分化與混亂，興建學校規劃錯誤造成浪費，升中派位犯上性別歧視仍要硬闖，教育及課程改革製造紛擾，大量措施擠掉學生和教師的空間，加上在財赤壓力下要刪削資源，教育界已幾至永無寧日。近日，教育統籌局[註1]局長李國章等還放出風聲，要在資助學校推行「一筆過撥款」，此舉一旦落實，勢將製造更大的混亂，教育質素將會斷送在急功近利的空想決策者手中。

衝擊校長教師職級薪酬

「一筆過撥款」，針對的是政府資助學校的現存制度。按現行辦法，政府的資助，分開薪酬（包括校長和教師）和非薪酬部份，非薪酬部份，早就靈活處理，彈性運用。薪酬部份，則須按《資助則例》所規定的編制人數及職級支付。「一筆過撥款」就是要摧毀這個編制，這是有損教學質素，不能令人同意的。

教師編制影響至大，關乎教育工作的兩個特點。第一，教育是人本的工作，重點是學生的個人成長，特別是普及教育以後，學生差異很大，對教師個別輔導的需求有增無減。人手有編制，可以對教師工作有較好的安排，第二，教育是長遠的事業，不能一蹴即至，必須講求持久的規劃。因此，多年來資助學校的人手編制，由《資助則例》規定，是為師資和人手的基礎，是資助學校運作之本。

羅太曾承諾尊重編制

《資助則例》當然並非完美而不得作任何修改，例如購置傢具和設備等行政津貼部份，已因應實況，學校可作彈性處理（但當年改革，竟把書記校工的薪酬包括在內，又是令人反感的），對人手編制部份，則一直在尊重穩定的大前提下運作並行之有效。1999年10月，羅范椒芬擔任教育署署長時，就曾向津貼中學議會、津貼小學議會及教協會作出承諾，尊重薪級編制，認為學校不應乖離《資助則例》所規定的編制聘請教師。去年教育統籌局在提交關於校本管理的法例草案時，也明確的以書面向審議的草案委員會表示，無意改變有關編制，學校即使實施校本管理，也須遵照編制的規定。

言猶在耳，教統局官員就不惜違反承諾，為推行這種摧毀編制的「一筆過撥款」造勢。究竟，為甚麼會出現這種立法會內講一套，會外講另一套的情況？教統局是否借教育界注意力放在削減資源時，又想一次「蒙混過關」？

以靈活為名推出「一筆過撥款」，將會破壞教學的穩定，師資、人手甚至職責，勢將受到影響，質素可否保證令人憂慮，而校內團隊工作會否形成內耗的惡性競爭，種種混亂因而損害教育，是主張「一筆過撥款」者所沒有顧及的。教統局若借「一筆過撥款」衝擊校長和教師的編制，將會引起教育界極大的反響，因為，教育受到損害，專業教育工作者的反彈，必定義無反顧！

5. 管理層也遭開刀

──社福界一宗解僱事件對「一筆過撥款」的啟示

(《教協報》486期，2005年3月18日。)

事事以商人、僱主利益為重的政府，視僱員穩定的工作環境為妨礙效率的路障，要除之而後快，卻看不到穩定的事業前景對員工士氣、對工作的投入，和對所屬機構的歸屬感，是促進成效的重要關鍵。成效不彰，因素是多樣的，管理策略、工作制度以至成效標準，都必須全面檢視，單把責任歸諸穩定帶來惰性，然後採用大棒政策，搗毀穩定，以為可以帶來競爭，但只懂打僱員主意，其實只能打壓工作的積極性，與提倡成效背道而馳。

可惜，自以為站在僱主同一陣線的決策者，又怎能明白以上道理呢？於是，近年公營部門不斷被侵蝕，教統局對《資助則例》一直虎視眈眈，要檢討，要修訂，檢討修訂的，或會有其他內容，但我們不會受煙幕蒙蔽，教統局要打主意的，其實是教師的薪酬編制部份，就是說，要推行「一筆過撥款」，甚至更徹底的，改變整個資助制度的「學券制」。

支持「一筆過撥款」的最大藉口，是靈活調動資源。政府的策略，是「賊佬試沙煲」，以試點開始，然後逐漸推開：

• 多年前在校本管理新策略（SMI）時期，原校教師代替請假三天或以上的教師，則代課資源便可以收歸學校，是所謂「靈活」的開端。
• 其後，優質教育基金推出的初期，對以基金撥款聘請的人員，仍按編制計酬，但很快，便因應市場人浮於事的情況，讓薪酬脫鉤。
• 對學校書記和校工，則用暗渡陳倉的方法，把員工的薪酬劃入設備傢具的項目中，然後用整筆撥款讓學校靈活調度，結果，缺乏議價能力的校工和書記，便紛紛中計，減薪、裁員、轉為半職，甚至因外判而失業。
• 為了推動資訊科技政策，設立資訊科技統籌員的職位，但識時務的官員，很快就推出用合約和低薪聘請統籌員的計劃，甚至以外判服務取代，結果使一批優秀人才流失。
• 2000年推出的彈性空間撥款，美其名是增加教師的空間，但不少學校其實就是借助市場工資偏低的機會，以教學助理的名義聘請教師，製造出不少新入職教師低薪的、處於編制以外的不公平現象。

「靈活」，對管理人員有一定的吸引力，而《資助則例》也的確有部份條文管得過於微細，以致不能緊貼時代的發展，不能滿足學校的需要。可是，要修訂，是否就要非此即彼，犧牲員工的職業穩定，來造就所謂「靈活」呢？如果學校教師沒有事業前景，生活和工作於儼如商界般以「短期業績」計較成效，對教育又有多少影響呢？如果教育的「業績」還難以評量時，則又會否製造人事糾紛的土壤，塑造「唯上文化」的溫床，專業原則再難堅持，教育質素最後遭放棄呢？

有些只看到自己工作上某種方便的管理人員，或者對「靈活」調度撥款會趨之若鶩，以為火不會燒到自己身上。其實，在「一筆過撥款」的邏輯裏，一切人事、工作都勢將化成一個銀碼，管理人員其實夾在中間，自以為份屬管方而能倖免，其實，在「銀碼邏輯」中，管理人員與任何僱員無異。最近，社福界發生一宗解僱事件，足證「一筆過撥款」的火舌是「一視同仁」的：一間社會服務機構，以服務重整為名，將一名資深社工解僱，而以資歷經驗較淺的社工代替，督導原來服務的工作。這種調動，將會影響服務質素，但很明顯，犧牲服務質素換來的是成本得以減輕，在「銀碼邏輯」下，這種交換的確「上算」。

迷信身處管方便可免於屠宰的，可謂愚不可及，道理很簡單，一位資深或高級員工的薪酬，可以改聘多少資歷較淺的員工呢？

註釋

[1] 2003年，港府將教育統籌局(負責教育決策)及教育署(負責推行教育政策)合併成為教育統籌局。2007年再改稱為教育局。