沈旭暉: 假如政府取消區議會選舉
早前特首林鄭月娥與建制派議員會面時，有與會者向特區政府要求取消本年區議會選舉，甚至有建議一個票站被衝擊，就要全面停選。然後根據行政會議成員湯家驊的演繹，地區諮詢組織在《基本法》並非必要的憲政架構，不是必須存在；由於法例要求所有選舉「公平公正」，假如某選區不能選舉，自然「不公平」；至於出現了一個票站的不公平，整個選舉應否全面取消，他說這是「灰色地帶」。政制及內地事務局局長聶德權則表示，假如出現騷亂、公開暴力或危害公眾安全情況，特首可按現行《區議會條例》(第547章)，將選舉押後不多於14日；假如未能在14日內安排重選，政府將向立法會提出修訂議案，另擇日子。相關建議是基於建制派選情嚴峻、擔心來自區議會的特首選委會117席全部失守，還是特區政府對《禁蒙面法》止暴制亂缺乏信心，可自行判斷。
非常時期，假如這次區議會選舉真的延期或取消，會有怎樣的後果？責任在政府，還是示威者一方？由於特區政府近來很習慣（片面）引用國際案例，我們也不妨從國際案例談起。
北愛爾蘭紛亂中的選舉
在世界各地，不少選舉舉行前都存在風險，有些是零星暴力，有些則是戰亂當中，特別是處於民主化進程中的地區，選舉能否如期舉行，對政府的公信力、執行力，都有標誌性影響。近來開始有評論以「The Troubles」年代的北愛爾蘭(1968-1998)比較明日香港，而即使有常態炸彈爆炸、恐怖襲擊，愛爾蘭共和軍前後造成1800人死亡、整個北愛死亡超過3500人，這段期間的北愛爾蘭，還是經歷了最少8場英國國會選舉、4場歐洲議會選舉、20場補選，還有2次公投，包括最重要的1973年北愛爾蘭邊界公投。
北愛政府自然知道，選舉期間可能出現意外，但始終盡力令選舉如常進行，因為明白到一旦取消選舉，局勢只會更不穩，而且坊間會認為是政府責任。這是因為主張以激進手段爭取獨立的愛爾蘭共和軍，選擇了「一分為二」的「和勇合流」策略，一方面繼續激進路線，策動針對英國的襲擊；另一方面則以Anti-H Block及新芬黨名義，在八十年代起參與不同層級的議會選舉，爭取境內及國際社會關注，以政治參與捍衛其政治權益。在The Troubles年代，也有北愛議員在獄中抗爭死亡而需要補選，這類選舉，更是絕不可延期取消。當時英國警方的執法、被視為「戰俘營」的監獄對共和軍的虐待，已經引起民間強烈不滿，也有親政府民兵「私鳥」對手。1972年的血腥星期日屠殺發生在Derry市，愛爾蘭民族主義者，卻因為政府劃分選區時扭曲選民結構（gerrymandering），令他們失去優勢，這也是抗爭激化的宏觀背景之一。
總之，選民認為政府能否讓選舉如期進行，反映建制能否容納異見份子進駐，會否利用行政權力搞小動作，會否刻意製造亂局來進行更大打壓，變相成了對英國政府的信心公投。試想假如因為個別票站被衝擊而取消選舉，北愛群眾只會研判英國政府打算配合親英民兵進行軍法管治，只會逼得全民起義。結果英國政府除了加強當地保安外，再沒有其他小動作，這既是建基於對選民權利的基本保障，承擔維持選舉秩序的基本責任，也是相信公民社會能通過選舉自行調節，同時是兩害相權的理性選擇。北愛並非沒有試過延緩選舉，但反而是因為和平後各方的分權談判，而不是選舉暴力。
印度克什米爾取消選舉後，乾脆取消「一國兩制」自治
我們再以飽受恐怖主義威脅的阿富汗為例。2014年，該國迎來首次後塔里班政權的總統選舉，期間紀錄了多達690次來自塔里班游擊隊的襲擊，但最終還是「順利」舉行兩輪投票，完成民主轉型最後一步。在剛過去的選舉，同樣面對塔里班威脅，白宮也曾對總統加尼施壓，要求暫緩，令塔里班參與美國主導的和談。但加尼表明，阿富汗必須維持民主改革進程，選舉也是證明塔利班不能死灰復燃的指標，「任何不是由阿富汗人民意願及憲法的方案，不可能被接受」。雖然因為票站管理、投票技術等問題稍作延期，選民都知道總統頂住了「外部勢力」，不是逃避民主，而這類第三世界的問題，香港並不存在。
至於取消選舉的例子，又有甚麼解讀？我們不妨比較曾有類似「一國兩制」安排的印度克什米爾選舉。2017年，印度選管會官方宣佈，因為「暴力問題」，取消查謨 – 克什米爾邦Anantnag區補選。當地民意認為這代表民選政府無力管理選舉，削弱了其認受性；反對派則將取消定性為當權者害怕選舉失利，令政府威信大受打擊。由於印度政府取消克什米爾自治的呼聲已經出現，任何風吹草動，都引起陰謀論；不具名的警官受訪時直言，取消選舉得不償失，只會令政府失分，被認為在刻意激化分離主義者。最終克什米爾就在香港反送中運動期間，被正式取消「一國兩制」自治權，距離那次爭議性取消選舉，只有兩年。
體制暴力Vs街頭暴力：聯合國的「選舉暴力工作坊」
各國政府面對選舉可能出現的不穩，都會自居無辜，宣傳一旦被衝擊，完全是反對派責任。但外間觀感，往往相反，因為事實不是這麼簡單。2011年，聯合國開發計劃署、歐洲委員會共同舉辦了一個有關選舉暴力的工作坊，參與者多認同大部份的選舉暴力，來源更多是當權者，而非挑戰權力的人。他們直言，當權者往往透過不同方式影響選舉，包括制度上的不公義（例如gerrymandering、取消候選人資格），與在位者有關的直接選舉暴力（例如民兵襲擊反對派候選人），或結構性舞弊陋習（例如操控選民投票、「掌心雷」、「亮票」等），令體制信任受損，這才是不少發展中國家發生選舉暴力的主因。假如警察機關再出現有差別執法，一方面高壓管治，另一方面連守護票站這樣基本的責任也盡不了，只會令選舉暴力一發不可收拾。由於這些政府的公信力已不強，一旦取消代表民意的選舉，民間只會聯想到上述root cause。
要解決選舉暴力，工作坊並沒有把「取消選舉」作為選項，而是透過改革，增加民眾信任：例如以非政黨、中立方式，建立選舉管理組織（例如讓選舉主任與行政體系切割）；引入國際組織或獨立觀察團考察，以維持選舉公正性；加強訓練執法人員，以求他們處理選舉期間、結束後的示威抗議時，保持專業及政治中立。
在香港，種種選舉制度問題早已存在，但本來並不太受注視，然而經過過去百多日，一切矛盾早已全面深化。延後、取消選舉，在擁有公信力的政治制度，大家只會平常心看待；但正如立法會前主席曾鈺成日前反問「特區政府現時是否還有管治威信」，今天的政府還有多少公信力，誰也心知肚明。假如選舉被取消，即使政府歸因於反對派、勇武派，一般市民如何想，恐怕已有定論。正因如此，政府才需要比以往更努力，在這次選舉杜絕種種制度上、執行上的不公義，不再容許大規模DQ候選人、操控長者投票一類行為出現，贏回市民對制度的信心，令群眾沒有任何衝擊的理由，而不是事先張揚打算取消選舉。假如一場被普遍認為反對派大勝的選舉被取消，區議會本身事小，社會對體制失去最後的信任事大，這是真正的「攬炒」，後果不堪設想，勿謂言之不預。
明報筆陣 2019年10月14日