抗击新冠疫情不力，在法国何以变成一个“共和”问题？

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在新冠病毒的肆虐之下，欧洲成为重灾区。战后承平日久、社会福利体系高度发达、出生率下降共同导致的人口老龄化趋势，与东亚地区不同的卫生防疫观念，政府施政的强制程度等因素，都从不同方面影响着如今日益攀升的死亡曲线。和南欧邻国意大利、西班牙相比，法国虽然尚未出现爆炸性的失控，但局势也岌岌可危。

在这种背景下，三位法国医生代表一个刚刚成立的医护人员团体C19（即Covid-19简称）的600多名同行，3月19日向共和国法庭（CJR）起诉，要求追究总理菲利普（Édouard Philippe）和前卫生部长布赞（Agnès Buzyn）防控疫情不力的责任。

原告认为，总理和前卫生部长对疫情的危害性有所预见，也拥有行动手段，却无所作为，对公共安全造成重大危害后果。而根据法国刑法第223-7条规定，故意不作为导致对他人安全造成危险的，可处2年监禁和3万欧元罚金。

原告的主要论据之一，便是提起诉讼两天之前布赞接受《世界报》采访时的表态，其中提到，她在卸任卫生部长、投入到巴黎市长竞选时，心里清楚新冠疫情将酿成一场“海啸”，而她也曾向总统马克龙和总理菲利普示警，并称她虽然投入选战，其实内心早就知道，市镇选举只是一场“闹剧”。

从3月13日起，法国政府针对疫情采取了一系列紧急措施，其中最有标志性意义的，就是从17日开始的全民禁足令、以及市镇选举第二轮投票推迟进行（这仿佛也印证了布赞的“先见之明”）。而三名原告认为，如果这些措施能提早采取的话，“毫无疑问”将减少感染人数，并随之减小再感染范围。此外，布赞此前信誓旦旦的“口罩储备充足”，如今事实却是全法各地都陷入“口罩荒”。在起诉者看来，“政府撒谎”是导致如今被动局面的罪魁祸首。

在这三名医生发起诉讼之后，陆续有更多类似诉状提交到共和国法庭，其中也包括已经被确诊感染的普通病人。而诉讼矛头除了总理和前卫生部长，甚至包括刚上任不到半个月的现任卫生部长韦朗（Olivier Véran）。更有人在请愿网站上发起一份动议支持C19协会的起诉，截至巴黎时间30日晚间，这份动议征集到35万个签名，距离50万的目标已经完成大半。

在疫情重压之下，这一起诉举动折射出的法国医护人员和普通民众的愤怒，完全可以理解；但超越疫情，更加值得借鉴和反思的，或许是包括共和国法庭机制在内的制度层面，以及法治和责任政府的价值在全新局势下的重新定位。

谁是共和的最大敌人？

作为法国唯一有权受理针对政府成员履行职务合法性诉讼的法庭，“共和国法庭”对于中文世界仍然是一个新鲜事物，而在法国，它已经运行了近三十年，却成为一个颇受争议、境遇尴尬的机制。

虽然被提及机会不多，但“共和国法庭”五个字业已成为中文语境中的通行译法。铿锵有力之余，也不免遮蔽了这一制度设计的真正意蕴。因为“共和国”三字塑造了一种庄严的实体感，但实际上，这种实体感在很大程度上是虚幻的。这一制度设计的思路，与其说是协助“共和国”抵御外侮，不如说是协助“共和制”提防家贼，毕竟，“堡垒最容易从内部攻破”，对共和体制良好运行造成最大威胁的，不是所谓“外国敌对势力”，也不是内部普通公民，而是掌握大权的本国政府高官，具体而言，尤其是总理、各部部长和国务秘书。至于法国总统，任职期间享受司法豁免，除非犯下叛国罪由高等司法庭（HCJ）审判，其他履职行为都豁免于司法管辖，共和国法庭也无能为力。

法国现存的共和国法庭创设于1993年，但这并不意味着此前政府成员的刑事责任便是空白地带，从1789年革命以降，部长责任问题一直是政体转型中的一个难点，因为在这一层级，政治责任和刑事责任界限相当模糊，大革命期间，议会曾追究多名部长的刑事责任，但实质上出发点都在政治，代表激进一翼的议会，唯恐部长和王权暗通款曲、破坏革命。在这个王纲解纽、共和肇造的转型时期，虽然没有名义上的“共和国法庭”，但对于政府高官的问责，却距离“共和”真意更为贴近。

1993年之后的“共和国法庭”，名义上是特别法庭之一种，其实是一个半政治、半司法机构，这一点最明显地反映在人员构成上：法庭共由15名“法官”组成，但其中只有3名是来自最高法院的正牌法官（由最高法院全体法官选举产生），其余12人中，由参众两院各选举6名议员出任。

共和国法庭并不拥有自己专属的检察系统，公诉人角色由最高法院的总检察长兼任（法国的公诉系统设置在法院之内，而不是像中国一样在法院之外），书记员系统也与最高法院共用。

法庭设有诉状委员会和预审委员会。前者由三名最高法院法官、两名最高行政法院法官和两名审计法院法官构成。任何声称自己在政府成员履行职务过程中遭受损害的个人都可以向该委员会起诉（但不能提起附带民事赔偿），最高法院的总检察长也可以提起公诉。诉状委员会对起诉进行审查，如审查未通过，则不予立案，否则移交给总检察长。

总检察长也可以直接将诉状提交给预审委员会，后者经过预审之后，或提交给法庭，或宣布不予起诉。针对该委员会的裁定可以上诉至法国最高法院，一旦相关裁定被推翻，那么预审委员会须更换成员，重新进行审议。

一旦案件进入审判环节，流程则和普通司法机构相差不多：庭长主持法庭辩论后，合议庭秘密投票，判决被告是否有罪。值得注意的是，共和国法庭并非终审机构，当事人对相关判决不服，可以上诉至最高法院，后者无权改判，但可以推翻原判，将案件发回到共和国法庭，另行组成合议庭重新审判。

陈义甚高，却失之宽纵

从以上程序可以看出，从当事人提起指控，到共和国法庭最终判决，并非水到渠成之事，甚至可以说是山重水复。据统计，从1993年创立到2018年5月，诉状委员会共收到1455桩来自公民个人的指控，其中仅有42桩（约占2.9%）移交给总检察长，而预审委员会仅启动了17项调查，其中7桩案件开庭审判并作出判决，其余均已不予起诉或宣告无管辖权等方式结案。

不仅如此，在7桩案件的10项判决中，半数宣告无罪，另半数有罪判决中，又有两桩为“宣判有罪但免于处罚”。其中值得一提的包括：1999年5月针对震动全法的“血液污染事件”，负责卫生事务的国务秘书埃尔维（Edmond Hervé）被判有罪但免于处罚，同案被起诉的前总理法比尤斯（Laurent Fabius）和社会事务部长杜法克斯（Georgina Dufoix）宣告无罪；2004年7月，负责残疾人事务的前国务秘书吉里贝尔（Michel Gilibert）因为挪用国有资产罪名被判三年徒刑（附缓期）、20000欧元罚金和剥夺选举权/被选举权五年；2010年4月，前内政部长帕斯卡（Charles Pasqua）因合谋挪用公司资产被判处一年徒刑（附缓刑）；2019年9月，前司法部长尤沃阿斯（Jean-Jacques Urvoas）因为向一名被调查的议员通风报信而被判处一个月徒刑（附缓刑）和5000欧元罚金。

从历次判决中不难看出，共和国法庭虽然陈义甚高，但立案标准较为苛刻，而判决尺度又相对宽松，所有被诉至法庭的高官中，几乎无人遭受过严厉惩罚。自1990年代以来，法国政坛丑闻层出不穷，共和国法庭却在整饬纲纪方面乏善可陈。最终，在全球范围内民粹主义势头上升的背景下、“黄马甲”成为法式反建制运动的代表，反对“一丘之貉”成为运动口号之一，而以第五共和宪政体制为框架、包括共和国法庭在内的整个建制，在某种意义上都难辞其咎。

这种“高高举起、轻轻放下”的尴尬现状，首先来自于法庭的半政治、半司法混合性质。15名成员中，多达12人来自议会两院，而在法国的议会制之下，议员和部长之间只隔一道“旋转门”，随时可以调换角色（最切近的典型例子就是现任卫生部长韦朗，他在半个月前还是一名不算知名的众议员，如今已经一跃成为举国上下最为关注的部长）。

因此被选任为法官的议员，在被告席上看到的，可能是曾经密切合作的同僚、或者未来政治生活中难保不再打交道的重要人物，因此议员很难真正板起面孔秉公执法（如果他们的确了解法律的话）。如果说在历史上，府院关系紧张时议员对部长可能过于严苛的话；那么如今的共和国法庭一直被诟病，认为对被告过于宽大，而这和议员占绝大多数的法庭构成有很大关系。

其次，共和国法庭的管辖范围极为特定，只针对“政府成员”，即总理、部长和国务秘书。这导致的一个附带后果是，如果同一案件中有合谋情节，那么普通嫌疑人交由普通司法机关审判，政府成员则移交给共和国法庭，而由于后者失之宽纵，可能导致“喽罗”被普通法院严惩、而“头目”却无罪开释的反差，这样一来，共和国法庭成了司法制度上的一个后门，和当初建立它的初衷背道而驰。

再次，由于这种宽纵，共和国法庭缺乏足够的司法权威。当事人被定罪后，固然有可能仕途终结，但相反例子也屡见不鲜，其中最著名的，就是在名噪一时的“塔皮案”中被判有罪但免于处罚的原法国经济部长拉加德（Christine Lagarde）。2016年判决作出之时，她已经从经济部长转任至国际货币基金组织总干事，2019年又出任欧洲央行总裁。虽然蒙受司法污点，但似乎拉加德没有遭受太大困扰，反而青云直上。

最后，共和国法庭并不是终审法院。在判决作出之后，如果被告不服，还可以向最高法院上诉，这就导致共和国法庭缺乏道义和法理上的终极支撑。如果程序上如此借重最高法院、实体上也要依靠最高法院才能最终一锤定音的话，为什么不从一开始就用统一的普通司法体系来进行审判呢？

正因如此，共和国法庭自成立以来，一直受到外界质疑。奥朗德和马克龙两任总统都表示，会考虑裁撤这一法庭，将起诉和审判职能归并到普通司法机构中。马克龙2017年上台后明确表示，将会取消共和国法庭废除政府部长在被告席上的特殊待遇。

不过，由于共和国法庭是宪定机构，即便是总统也不能说取消就取消，而必须通过修宪程序完成，而修宪又注定是一项各方利益博弈的“大棋”，不是一朝一夕能完成的。更何况，新冠疫情暴发之后，法国政府的所有改革措施都已经暂时冻结，尚未展开的改革更是遥遥无期，共和国法庭的寿命，恐怕还要持续相当长一段时间。

布赞：从技术官僚到政客的转身

回到这次起诉的源头，当初被认为尚有一线希望问鼎巴黎市长、如今被指为法国防治疫情不利的“罪魁祸首”的前卫生部长布赞，究竟说了什么，在法国政坛引发轩然大波，并触发了这次呈交给共和国法庭的起诉？

《世界报》3月17日以《阿涅斯·布赞的遗憾》为题，勾勒出这位刚刚结束市镇选举第一轮投票的候选人的悲观心态，从她口中说出的最富有冲击力内容是：她自称去年12月20日就了解到武汉疫情，随后通知了法国卫生署署长（卫生部第二把手），1月11日，她向马克龙通报了信息；1月30日，她又向总理菲利普示警，称市镇选举可能无法如期进行。

她动情地表示：“当我离开部长职位的时候我哭了，因为我那时已经知道，我们将面临海啸，我离开的时候就知道，（市镇）选举是不会进行了。”

“从一开始我就只考虑一件事：冠状病毒。我们本该全部叫停，这是一场闹剧。上周（3月15日第一轮投票前的一周）就是一场噩梦。每次竞选集会时我都很害怕。我是抱着一种疏离心态撑完这场选战的。”

按照中文互联网的高频用词，这一表态无疑可以被看作是布赞的“甩锅”之作。当初代表“共和国前进党”争夺巴黎市长宝座的格里沃（Benjamin Grivaux）因为曝出不雅视频被迫退选后，布赞出马参选，已经令很多人不解，当时一度有消息说是马克龙亲自点将，希望布赞能临危受命，因为她医生出身的专业形象或许可以为执政党扳回一分。但是按照布赞自己的说法，总统和总理都没有施加压力，是她自己主动请缨的，而且是在针对新冠疫情“做好一切防护准备”之后，才离开卫生部长的岗位。

然而，布赞的说法事实上很难自洽：无论是出于安定人心的考虑，还是如指控者声称的“撒谎”，布赞当初所做出的表态，如今看来和事实相去甚远：一方面，她在1月24日曾信誓旦旦地宣称，“冠状病毒在（法国）人群中蔓延的风险非常微弱”。另一方面，她在两天之后又表示，不必去药店购买口罩，这种做法是“完全没用的”。她宣称，法国有“数千万”的口罩储备，如果有一天不得不向部分人群建议戴口罩的话，当局会向需要的人分发口罩。如今事实证明，法国不仅成为欧洲重灾区之一，而且当局的战略储备极端不足，不仅“分发口罩”成为镜花水月，甚至有钱也买不到：口罩被列入处方药类别，需要凭医生处方购买，而且药店处于经常性断供状态。

更重要的是，如果她已经预见到新冠疫情将酿成一场海啸，而自己又标榜称“作为部长是一时的，作为医生是一世的”，那么按照医者仁心的职业道德，应当坚守在卫生部长的岗位上迎战疫情，又为什么要去竞选巴黎市长？

在这个问题上，《世界报》文章中一个不起眼之处似乎说明了问题——布赞曾和身边人吐露过担心：如果自己一直待在卫生部长位置上，而马克龙2022年一旦失败，她的声誉还剩下什么？自己将何以自处？从这个角度来看，巴黎市长这样一个任期六年、不随总统进退的民选职位便有了极大吸引力，也成为她逃避“海啸”的绝好契机。

早在布赞之前，从2019年底开始，法国媒体中便零星出现了对2022年大选的展望。鉴于传统左右两党依然处于颓势，很可能届时仍是马克龙与极右派的对决。而近一年多来“黄马甲”和反退休改革抗争接连上演，给马克龙的竞选连任之路蒙上一层阴影，即便极右派依旧不成器，但下一场选战中恐怕也必将面临更多的不可知因素。当马克龙从报纸上看到这位前卫生部长出马选举，深层动机却是担心自己的失败，本质上是一种“跳船”操作，心里恐怕非常不是滋味。

从这个意义上说，不管市镇选举第二轮何时重启，也无论执政党方面如何应对，布赞的竞选事实上已经结束了。她的这次戏剧性转身和前后不一的表态，辜负了民众对于专业性、精英化技术官僚（Technocracy）的期待，使自己沦为了政客。虽然这种转身无法成为共和国法庭上的指控案由，但在深层意义上，政治精英的这种“背约”行为，对一个共和体制具有更大的伤害。

公共产品无法替代责任政府：一个福山式视角

尽管三名医生的起诉和数十万人的联署都透出义愤之情，但即便布赞在卫生部长任上的预判相对现实出现了严重偏差，恐怕也很难成为共和国法庭定罪的依据。

一方面，鉴于共和国法庭的判决记录，在“不予立案-不予起诉-宣告无罪-有罪但免于处罚-判刑但附带缓刑”等重重缓冲之下，更严重的行为（例如1980-1990年代的血液污染事件）都很难真正受到制裁；

另一方面，就其性质来说，此次新冠疫情是人类社会百年一遇的世纪性挑战，很难要求技术官僚（甚至是真正意义上的政治家）能够做好充分预判。事实上，对政府施政不力的质疑，几乎不约而同地出现在东西方所有国家（或许朝鲜除外）。

尽管如此，对当权者的政治和司法追责，并不因此失却其意义。法国的共和国法庭固然是一个过于宽纵的机构，但通过自下而上的诉权保障，仍然可以在一定程度上将压力传导到高层。无论是“甩锅”的布赞，还是强硬表态无惧“承担后果”的总理菲利普，甚或是之前被定罪而逃脱处罚的拉加德，听到“共和国法庭”的名字恐怕都不免心头一凛，毕竟，没有人愿意用这种方式被载入本国的司法史。

而从更深远的角度来说，这起司法诉讼及其更加宏大的疫情背景，仿佛是福山近年来理论的一次演练。严肃的学人当然已经不再纠缠于“历史终结”的措辞，因为历史以出乎所有人意料的方式重新开始，即便单纯从历史观角度而言，自由民主制也难说取得了终极的合法性。大规模疫情则再次将这一问题凸显出来。

对于福山来说，良好的政治秩序取决于国家建构-法治-责任政府这个三角关系的平衡：一方面，需要有强大政府来提供基本公共产品和服务，另一方面，政府权力需要有法治和民主问责加以限制。而席卷全球的疫情，正以前所未有的方式，将“健康”这一基本公共产品的重要性放到最大限度。能够用最迅速、最具爆发力的方式提供这些产品和服务的强大政府（通常也是高度统一化和理性化的中央官僚政府），也就获得了比此前更充分、更不言自明、甚至更具压倒优势的正当性。

相比之下，法治和民主问责在这个三角关系中的正当性，则不可避免地遭到压缩。在一度甚嚣尘上的“抄作业”论调中，仿佛“令行禁止”是唯一值得崇拜、唯一充满里芬斯塔尔（Riefenstahl）式美感的东西，而法治和民主问责或者成为迂腐的代名词、或者成为恶意起哄的佐料。这对于以自由为导向的法治主义者来说，无疑提出了前所未有的挑战。

身处疫情漩涡之中，新冠病毒的特殊性不可避免地会被大肆强调，但人类社会的组织形式从来不会长久地被某种疾病或者自然灾害支配，对基本公共产品和服务的需求，也不会永远处于压倒性的优势。假以时日，对法治、宪法和政府责任的诉求，仍然会反弹到相对均衡的状态。

法国的共和国法庭虽然未竞全功，但仍可以视作福山理论的一个注脚。更何况，这些法国医生之所以锲而不舍地追究政府责任，本质上正是为了改进公共产品和服务的质量，并防止在“强大政府”的海妖歌声中误入歧途。共和国法庭或许有朝一日终将被取消，但责任政府的价值观本身却不会。（完）

（本文首发于澎湃新闻·思想市场）