從「印太經濟框架」到「保衛台灣」：美國圍堵中國的兩難

5月20日，美國總統拜登（Joe Biden）任內首次亞太行啟動。綜觀行程，拜登先是在20日飛抵首爾，並在21日同韓國新總統尹錫悦舉行美韓首腦會談，又於22日飛往日本，在23日同日本首相岸田文雄舉行會談後，接着參加24日召開的美日印澳「四方安全對話」（QUAD）峰會。

結合當下的國際情勢來觀察，此次出訪可謂是在三大特殊背景下進行。

第一，美國對俄羅斯的施壓已達臨界值，中國將是其下一階段戰略重點。眼下俄烏衝突仍在延燒，美國卻已開始回防印太，足見其研判戰爭發展尚在可控範圍內。不論結局是俄羅斯蠶食烏克蘭領土後，雙方簽署停火協議，或俄烏反覆彼此消耗，美國應是認為，情勢短期內沒有外溢失控跡象，這才開始了在印太地區的活躍行動。

第二，美國有意強化美韓同盟關係。拜登此次先赴韓再訪日，打破了過往的「日本優先」慣例，如此安排或與韓國政府換屆、QUAD峰會召開有關，即美方有意在現有印太戰略基礎上，提升韓國的角色比重。早在出訪前夕，「韓國可能加入QUAD」的相關消息，便在國際媒體上傳得滿城風雨。

第三，「印太經濟框架」（IPEF）的提出，象徵美國意在深化與中國的經貿產業對壘。5月23日下午，拜登在日本東京正式宣佈啟動IPEF，美國、韓國、日本、印度、澳洲、新西蘭、印尼、泰國、馬來西亞、菲律賓、新加坡、越南、文萊13個國家成為初始成員。根據此前消息，「貿易」、「清潔能源、去碳化及基礎設施」、「供應鏈強韌化」、「稅務與反腐敗」將成為「印太經濟框架」四大內容。

然而上述行動，是否能真能達到美國預想或渲染的效果，恐怕尚需時間觀察。

雷聲大雨點小的「半島變天」

首先，美國訪韓看似做了特意安排，實際收效卻更像修復關係、避免盟友離心，而非進一步提升韓國的戰略角色。如此現象，暴露了印太戰略第一挑戰：部分亞洲國家對「選邊中美」的忌憚。

回顧2022年3月的韓國大選，現任總統尹錫悦一度展現對華強硬立場，包括提出購置部署薩德系統、擴大核威懾、加強美日韓三邊關係、推動韓國加入QUAD，或至少加入QUAD在氣候變遷與防疫場域的合作機制等。然觀察其執政後的相關動向，不僅未「積極兑現」選前承諾，更與中國展開了一系列外交互動。從現實視角觀之，北京這方自有維護區域穩定、避免半島局勢動盪、提防美國印太戰略滲入等考量，但尹錫悦也並非全無溝通空間。由截至今日的中韓互動來看，尹錫悦選前的強硬主張，或許更多是為贏得選舉，以及在中美之間雙邊要價所致。

而拜登此次優先訪韓，雖引發媒體盛傳「韓國可能順勢加入QUAD」，卻終究越不過中美博弈的現實高山。5月22日，美國政府高層關係人士向隨訪白宮記者團透露，美國暫時不考慮讓韓國加入QUAD，「與其讓新會員國加入，眼下的目標將會是着重如何發展既有議題。」

而綜觀美韓聯合聲明，除強調「台灣海峽和平穩定的重要性，是印太區域安全與繁榮的基本要素」外，便是朝鮮無核化與強化美韓半導體合作等陳年議題；諸如敏感的薩德部署、核威攝議題，一字未現。且或許是為避免刺激朝鮮，早在5月18日，美國總統國家安全事務助理沙利文（Jake Sullivan）便強調，與民主黨前總統奧巴馬（Barack Obama）不同，此次拜登訪韓不會前往南北軍事分界線地區（DMZ）。

而促成上述發展的關鍵，仍是韓國對政治現實的正視，即在親美同時，避免參與QUAD這般帶有強烈針對性的區域機制；在拒絕美國危險要求時，也不放棄與華盛頓「無害合作」的彈性空間，韓國對IPEF的參與即為此理。

由目前公布的資訊來看，IPEF雖有「針對中國」的潛議程，卻更可能成為無關痛癢的「區域大拜拜」。

一來，此框架雖有創建「供應鏈同盟」的用意，美國卻未提供市場準入的回報，相形之下，2018年達成的「全面與進步跨太平洋」（CPTPP）、2022年正式生效的「區域全面經濟夥伴關係協定」（RCEP），都提供了更完整的區域經濟體職能。而美國因考量內部民意與勞動市場反彈，不願重返CPTPP，新成立的IPEF自也不如前者般深刻整合，所能發揮的效力必然要打上折扣。除非美國日後願為此機制大力輸血，否則短期之內應難藉此對印太的半導體供應鏈等，實現根本性調整。

二來，正如韓國所述，此一框架並未「將中國排除在外」，即其並未要求參與國斷開同中國的供應鏈。如此背景，或許是東盟等國能放心參與的原因之一，即其既能借此最大化自己的區域參與，也能避免被迫同中國脱鈎、落入冷戰選邊的兩難。

「台海驚奇」譁眾取寵

而此次亞太行中上演的「台海驚奇」，則折射美國印太戰略的第二重挑戰：面對中國日漸崛起的實力，切香腸時需留意手指安全。

5月18日拜登出行前夕，美國發起了一系列「台灣牌」操弄。首先，是宣稱支持台灣以觀察員身份，參加5月22日開幕的第75屆世界衛生大會（WHA）；其二，52名美國參議員共同連署，呼籲拜登將台灣納入IPEF。然就在同日，中共中央外事工作委員會辦公室主任楊潔篪、中國外長王毅，也分別同美國總統國家安全事務助理沙利文、日本外相林芳正對談，針對台灣問題與「日美聯手抗中」論調，表明嚴正立場。

自此之後，美國行前營造的「台海驚奇」逐一破滅。在參與WHA議題上，台灣期望再度落空，不僅無法以觀察員身分參與，甚至連邀請函都未收到，美式支持再淪空談；而在IPEF事務上，沙利文已在22日飛往日本東京途中，於空軍一號上接受媒體訪問時表示，IPEF名單已經確定，台灣既未受邀出席啟動儀式、也未列入啟動時名單。「但美國仍尋求深化與台灣在半導體、供應鏈等方面的經濟夥伴關係。」

然儘管上述議題低調結束，拜登卻在出訪期間，親手製造了近日最大的「台海驚奇」。5月23日上午，拜登在美日峰會後答覆記者提問時，語出驚人表示，中國無權用武力奪取台灣，美國有意使用武力保衛台灣。此一表態引發了軒然大波，白宮官員也迅即重申美國對台政策不變。

回顧過往，這並非美國政府對拜登的首度「滅火」。2021年8月，其接受美國廣播公司（ABC）訪問時，便表示阿富汗和台灣、韓國及北約性質不同，後者是與美國「達成協議的實體」；2021年10月，拜登參加美國有線新聞網絡（CNN）於巴爾的摩舉行的市民大會，被問及如果台灣受到來自大陸的攻擊，美國是否會防衛台灣時，其肯定回答：「會，我們有承諾要這麼做。」上述兩次事件，皆引發外界對於「美國將會防衛台灣」的討論，官員也千篇一律澄清「對台政策不變」。

平心而論，拜登此次「武力保台說」是口誤也好，有意設計也罷，損傷的都是美國自己的大國威望。如若真是口誤，外界不免會質疑美國領導人的健康狀態，否則何以在同一爭議上口誤多次；若是刻意設計，只要次數一多，他國恐怕會對「狼來了」遊戲感到厭煩，並好奇美國面對台灣議題時，是否只剩耍嘴皮、越線後澄清一招。

而細究美國在助台參與WHA、加入IPEF到武力防衛等話題的操作，「事後反悔」可謂貫穿行動主軸，其對「台灣牌」的真實取態也清晰可見：希望牽制北京，但永遠不要翻牌；換言之，便是希望放棄深層效果，以換取時效的延長，或發揮較淺層效用。由另一視角來看，美國對切香腸的計較與猶豫，何嘗不是在既有空間下，因中國的實力增長、愈發頻繁的外交底線思維展現，導致自己在行動時，也「被切香腸」的反映?

歸根結柢，當中國國力與對外意識發生變化，美國的印太戰略就必然陷入與中國互切香腸的博弈。中國的嚇阻或許不能阻擋美國的圍堵，卻可能迫使美國放棄部分不切實際的危險構想，從而降低印太戰略的真實殺傷力。

此次24日QUAD峰會結束後，美日印澳四國應也將發表聯合聲明。而就美國近期的戰略佈局觀之，台海議題應有高概率出現，成為四國「關切對象」之一。然聲明過後是否能有新機制出台，並實質改變印太安全甚至台灣問題的外部結構？恐怕最終仍要扣問印太戰略的兩大核心問題：盟友是否願意冒險選邊，美國又如何分析並衡量中國的嚇阻。

原文發表網址:

2022.5.24

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