被侮辱与被损害的：派遣工与外包工的前世今生

编按：最近，一篇名为《南京禄口机场那些“卑微”的受感染女工》的文章在朋友圈刷屏。文章指出，这波疫情扩散的源头是一群在禄口机场工作的女清洁工。她们受雇于一家劳务公司，以外包工的身份在机场工作。因为劳务公司和机场互相推卸对她们进行防疫培训及发放防疫物资的责任，她们最终感染了新冠病毒。病毒之后随着机场的人流和物流扩散到全国。这把劳务派遣和外包制度推上了风口浪尖，让人们意识到，这些制度对社会的负面影响远不止损害劳动者权益那么简单。

以此为契机，多数事务社特别邀请长期关注国内派遣工和外包工情况的林少猫，为大家梳理二者在中国发展的历史和现状，并系统分析这些制度对各方的影响。因为文章信息量非常丰富，我们将分两次推送，本篇主要讲述改革开放之前和改革开放后派遣工和外包工在中国的发展。

文｜林少猫

让我们暂停手头的工作，想想每天的生活与派遣工和外包工的联系吧。从睁眼想起，经常是因为他们，我们有了每天早上叫我们起床的手机，可以坐着出租车去上班，可以足不出户享受美食的快乐……他们还是打扫城市的清洁工，是我们打10086时的话务员，是我们去银行办业务时的柜员，是我们去政府部门办事时的勤杂员，是加油站员工，是小区门口的保安，是食堂里打饭的叔叔阿姨……

劳务派遣工是指和劳务派遣机构存在法律意义上的劳动关系、被派遣到其他工作场所进行劳动的工人。外包工与派遣工联系密切。法律上，两类工人都与劳务公司存在劳动关系，与用工单位没有劳动关系，但国家层次的法律和政府规章目前没有对两类工人的区别进行界定。实践和一些地方政府规章中，主要接受用工单位管理的被认为是派遣工，而主要接受劳务公司管理的被认为是外包工。现实中，徒有外包之名，而无管理之实的“外包工”非常普遍，这种情况被称为“真派遣、假外包”。这两类工人是每个单位除正式工外的主要类型，因此值得特别关注。他们长时间重复着低薪工作，随时可能被解雇，困在系统里，出了事儿被拿来顶锅……他们是我们社会的脊梁，也是我们社会的伤疤。

1.滥觞

包工制在我国有着漫长的历史。我国雇佣工人大规模出现是在明中叶以后，尤其是在商品经济发达的长三角地区。其时，按照雇佣时限，雇工内部已出现长工与短工之分。长工受雇期至少为一年，短工则受雇期短于一年，包括日工、月工、季工等形式。直接雇佣之外，当下流行的外包制的雏形——包买制——已经崭露头角。例如，在明万历年间的松江暑袜业，袜店的商人并不自己从事生产，而是将生产发包到周围的农户，再收购其产品，一家一户由此成为袜店老板的小作坊。

1840年的鸦片战争打开了中国的国门，也催生出采用新技术和新管理方式的现代工业和服务业。自19世纪下半叶以来，内包制在中国颇为流行。这种制度的特点是工厂主不直接雇佣和管理工人，而是通过包工头来做这些工作。具体而言，工厂主提供厂房、生产设备，有时也提供原材料和流动资金；包工头负责招募和管理工人，保质保量完成生产，这个过程可能涉及层层转包；最后，工厂主获得产品，并向包工头支付其个人工资和包工费；包工费的一部分会发给工人，剩下的是包工头的佣金。

在这种制度下，工厂主直接雇佣高技术人员和管理人员（主要是包工头），他们被称为里工；由包工头雇佣的工人则被称为外工。就雇佣期限而言，里工基本是长工，外工可能是长工和短工。内包制的流行延续到了民国年间。例如，在当时的上海，码头业、人力车业和建筑业的几乎所有工作都是采用这种组织形式；在铁路运输和制造业，一些工序采用了这种形式。包工头从这种制度中获利颇丰。在民国年间上海的码头业、人力车业和造船业，包工头拿到的佣金常占到包工费的一半以上。

2.暗流

计划经济时期，内外包工制得到延续，劳务派遣雏形也出现了。在此期间，我国城镇就业人口以固定工为主体，其中国企固定工一般占到60%以上，集体企业也有大量固定工。同时，临时工暗流涌动：即便在国企中，临时工的比例也常年维持在10-15%之间，个别年份甚至高于20%。

相对于固定工，临时工在诸多方面受到歧视。失业是当时工人最大的噩梦。在就业稳定性方面，固定工与用工单位之间没有劳动合同，除了大跃进失败这样的极端情况，他们享受着终身雇佣；而临时工做着临时性、季节性、或者长期性工作，当他们不被需要的时候，当他们生病、受伤、怀孕的时候，或者当他们行为失当的时候，等待他们的命运就是被解雇。临时工因为被解雇而自杀的情况时有发生。

在工作环境安全性方面，临时工集中于低技能岗位，相对于固定工，他们更可能被分配到又脏又累又危险的岗位，却常常得不到足够的安全生产培训和劳保用品，结果是他们的工伤和工亡率都更高。

在收入方面，固定工主要拿的是月收入，停止工作一两天对收入影响不大；随着资历和职位的提升，他们可以期待工资沿着八级工资制节节攀升。相形之下，临时工拿的是计件或日工资：一旦停止工作，他们就没有收入，这限制了他们参加集体行动；而且不管他们总共加起来工作了多久，他们的工资往往停留在八级工资制的最低一档。固定工与临时工的收入差距如此之大，以至于一些固定工雇佣临时工为他们工作，然后白白地赚取工资差价。

在劳动保险和福利方面，临时工在生病、工伤、工亡、生育等方面的待遇显著差于固定工；固定工退休后可以每月拿到相当于原工资50-70%的退休金，而临时工则什么也得不到。至于米面粮油、肥皂、毛巾等小福利，临时工也常常在被忽略之列。

在政治待遇方面，加入工会、党组织和企业职工代表大会这些官方的参政议政机构几乎是固定工的特权，临时工被排斥在外。最后，在人格尊严方面，临时工经常被正式工看不起，也被社会上很多人看不起，以至于无法参加一些公共活动和购买一些稀缺物品。临时工身份是他们心中的一块大石头，一些人甚至羞于将自己的临时工身份告诉约会对象，怕被对方嫌弃。

在这些共性之外，临时工内部也存在巨大的差异性，其中一个维度的差异就是其雇佣安排。计划经济时期，固定工和单位之间不签订劳动合同。初期，临时工也不签订劳动合同。1957年，在控制城市人口的大背景下，全国开始在临时工中推行劳动合同制，临时工由此又被称为合同工。这些固定期限的劳动合同方便了用工单位解雇临时工。同年，北京市政府要求城镇用工单位与农民工及其所属的农业生产合作社签订三方合同。合同在约定雇佣期限、工资等基本劳动条件条款之外，还约定了用工单位支付的工资在农民工和其所属合作社之间的分成；作为交换，合作社负责农民工在该单位工作期间的口粮，及其因病或者因伤被退工之后的生活,农民工也能参与合作社的分红。国务院随后要求全国各地推行该经验。显而易见，这种安排下，农业合作社发挥了类似当前劳务派遣机构的作用。大跃进时期，这类工人获得了一个新的名字：亦工亦农。在上海，约定俗成的分成比例是：农民工只拿到自己工资的四成，合作社分六成，所以亦工亦农在上海又被称为“四六工”。在全国，合作社拿六到七成是司空见惯的比例。

大跃进时期，国家的劳动政策也由之前的提倡固定工逐步转向固定工和临时工并举，甚至提倡临时工，加剧了临时工的扩张。然而单个单位临时工的数量和工资总额长期受到国家控制。为了绕过这种控制，往往是在地方政府的默许甚至鼓励下，单位转向使用数量和工资总额都在国家控制范围之外的外包工。这种情况跟2014年后国家加强对派遣工的规制，结果用工单位纷纷转向外包工如出一辙。包工队的组织主体有很多。在城市，劳动部门和街道政府常常组织失业人员和家庭主妇，为其他单位提供服务；地方政府的职能部门，比如交通运输局和手工业局，亦会组织起自己单位的职工和家属工，提供一些专业服务；在上海，只要集体企业愿意对外承揽业务，它们也具有做包工的资格。在农村，是人民公社和生产队在组织包工队。通常而言，包工队的组织者提取包工制工人10-25%的工资作为佣金。

根据包工制工人是否和固定工在一起工作，他们又被分为“外包内做工”和“外包外做工”。根据档案资料，1967年，上海市区以劳动服务队名义组织从事外包工工作的约有7.5万人，其中外包内做的有5.9万人，外包外做的有1.6万人。上海市劳动局曾在1964年要求外包内做工应该受包工头管理，而不是用工单位管理。这种规定暗示了当时外包内做工受用工单位管理的普遍性，与当下流行的“假外包、真派遣”具有异曲同工之妙。而接受包工头管理的外包内做工显然延续了清末流行的内包制，由包工头管理的外包外做工则是典型的外包制下的工人。

临时工内部的差异导致了其待遇分化。按照户籍来分，城市户籍的临时工境况优于农村户籍的临时工。农村户籍的临时工常常享受不到任何劳保福利待遇，也没有转正的希望，而城市户籍的临时工（外包工除外）两者都可以。在城镇户籍的临时工内部，按照雇佣安排来划分，常规临时工（由用人单位直接雇佣）处于临时工金字塔的顶端。他们的劳保待遇按着当时的劳动保险条例来，并经常有转正的机会；这类工人里面男工居多。其他的临时工与外包工的界限常常不甚清楚，劳保福利待遇差距也大，其中工厂所在街道安排进来的工人和工厂自身职工的家属进来做工往往享受一定的免费医疗待遇，而跟其他的外包工则没有任何医疗待遇，也没有转正的机会。外包工的工资较常规临时工为低，他们一旦生病，经常是请不起医生的，疾病也让他们更有可能被解雇。所以一旦生病，外包工往往陷入贫病交加的绝望境地。女性外包工的处境尤为悲惨，以至于有女外包工怀孕后怕被解雇，束紧肚子，最后生下死婴的记述。日常生活中，临时工整个群体被固定工看不起，外包工又被其他的临时工看不起。外包工与其他临时工之间的差异导致了由外包工转为常规临时工被认为是一种奖励或者救济。这种情况一般发生在外包工被经常性地需要的时候，或者外包工出了工伤或者得了职业病。这些情况导致了在1966-1967年的临时工运动中，外包工是重要的力量。

3.狂涌

① 国企改革→派遣和外包

改革开放以来，原有的以固定工为主体的城镇用工制度被废除，劳动合同制作为主体的用工制度在全国推行开来。与这一转换齐头并进的是派遣工和外包工从计划年代的暗流，奔腾成狂涌。在上世纪70年代末80年代初，随着人口的普遍增加和知青的大量回城，城镇就业压力巨大。为此，中央政府鼓励地方政府建立劳动服务公司。这类公司其实是之前劳动服务队更加正规的形式。一时，地方上的劳动局、人事局、工会、街道和国企纷纷响应。1987年，全国有5.6万家劳动服务公司，雇佣了730万工人，并管理着170万临时工。劳动服务公司的服务对象是失业半失业人员和国企改革中的冗员。公司为他们提供培训、介绍工作，或将他们派遣到用工单位去劳动，或将他们组成服务队承揽工作。

新时期的派遣工和外包工最初是国企改革的伴生物。一旦一个工人被确定为冗员，这个工人一方面在劳动关系上与国企保持不变，另一方面被归入国企附属的劳动服务公司管理，其中相当一部分被派遣或外包到外单位。通过派遣和外包，原单位不仅减少了冗员，还能坐收外单位的佣金。在上世纪90年代，随着国企改革进入深水区，下岗职工越来越多，政府要求国企成立再就业中心，这些中心除了向下岗职工发放生活津贴和给他们支付劳动保险外，职能与80年代的劳动服务公司无异。这些中心在新世纪初期被陆续关闭。同时，为了帮助下岗职工再就业，从中央到地方，各级政府大力鼓励劳务派遣公司的发展，并为此出台了财政补助和税收减免等措施。例如，1999年出台的《北京市劳务派遣组织管理暂行办法》规定：新建劳务派遣组织招用下岗职工达到30人以上，并与其签订2年以上劳动合同且试用期满的，可享受市劳动和社会保障部门及同级财政部门给予的5－20万元的一次性补助……劳务派遣组织招用下岗职工，达到职工总数50％以上的，且劳动关系维持在3年以上（含）的，可自安置人数达到规定比例之日起3年内享受营业税等额补助的优惠政策。2003年，时任国家主席胡锦涛在一次发言中指出：“我们要积极发展劳务派遣和其他类型的就业服务组织，指导分散单个的下岗失业人员组织起来，为他们实现再就业提供组织依托和帮助。”

对国企工资总额的管控也是其大量使用派遣工和外包工的原因。为了提升国企效益，1985年起，国企的工资总额与其经济效益挂钩。而根据国资委制订的国企会计准则，只有正式工的工资计入工资总额，临时工的工资计入营业费用，在国资委的管控之外。而且，国企正式工的收入常年高于社会平均水平，而临时工的工资则低得多。由此大量雇佣派遣工和外包工不仅能帮国企降低用工成本和提升经济效益，还能帮国企扩大工资总额，巩固既得利益。

② 对外开放、城乡迁移→派遣和外包

外资进入中国也助推了劳务派遣的发展。对于早期进入中国的外国驻华代表处和外资公司而言，他们对中国知之甚少，招工不便。同时，政府意图通过控制用工来监管这些外国机构。我国最早的一家专业派遣机构——1979年成立的北京外企人力资源服务公司（FESCO）——就是在这种背景下产生的。这类外资人力服务公司至今是中国劳务派遣市场上的一霸。之后虽然外资机构有了招工权，但是使用派遣工的做法长期维持下来。外资企业使用派遣工的另一个原因是：一些跨国企业总部对于其中国分公司的人员数有控制，使用派遣工可以绕过这种控制增加员工。

上世纪80年代初期，城市劳动力市场对农村放开。城乡迁移的浪潮也推动着劳务派遣的发展。虽然绝大多数农民工是自发或者在自己亲朋好友的帮助下迁徙到城市工作的，但有的农民工在迁徙过程中得到了当地劳务机构的帮助。这些机构的组织主体是县和乡镇政府及其附属机构。地方政府也会协助将农民组成建筑包工队或者保姆队，对外承揽服务。这类实践在今天仍然存在，特别是在一些偏远落后地区。在去年结束的脱贫攻坚站中，地方政府组织对外输出劳动力来帮助群众脱贫是重要的做法。近期热播剧《山海情》中白麦苗到福建打工的经历就是对这种做法的荧幕呈现。

③ 劳动力密集产业→派遣

劳动密集型企业的发展也推动了劳务派遣的狂涌。例如，在上世纪80年代的东莞，为了满足蓬勃发展的出口加工业的需求，当地政府不仅自己成立劳动中介为企业输送人力，也鼓励私人中介的发展。同一时间的温州也见证了私人中介的崛起，为繁荣发展的私企提供人力。这些中介最早靠向求职者收钱营利。随着用工荒时代的到来，他们转而向用工企业收费营利，其主要形式就是劳务派遣。在用工荒时代，之前工厂在门口贴个招工告示就能引来求职者如过江之卿的时代一去不复返了。用工荒叠加新生代农民工短工化之下，工厂自行招人变得过于昂贵，从而不得不求助于劳动中介。

此外，2008年全球金融危机之后，全球经济疲软，中国出口受到影响。对于工厂经营者而言，以前不仅有足够的工人，也有足够的订单；而现在，不仅工人难招，订单也难找。这种情况意味着订单的波动性变大。为了控制成本，企业必须同步实现劳动力的波动。这种情况是目前中国出口导向型工厂的常态。

劳动中介的作用主要有两个，一个是帮助工厂招募到足量的工人并合法解雇不需要的工人，特别是在订单量剧烈波动、企业必须在短时间内大量扩增或削减人力的时候；合法解雇的需求在《劳动合同法》实施之后变得尤为迫切；另一个是帮助工厂降低工人流动率。劳动中介能实现第一个作用主要是因为它们之间的合作关系往往形成一种层层分包的中介链条甚至网络，这种链条和网络能让它们的触角伸展到很多地方，接触到很多工人。由于劳动中介掌握了劳动力的供给，它们不甘心只赚取一次性的招聘费，而是倾向于按照提供的劳动力的工作时间收取人头费，比如100元每人每月。这时劳务中介就变成了劳务派遣公司。现实中，二者界限并不清楚，因此本文对两个术语混合使用。劳动中介的第二个作用是第一个作用的延伸。对于工厂而言，招进来的工人流动率高是个大问题。工厂愿意接受每月向劳动中介付费的原因也在于此。这种按月付费将降低工人流动率变成劳动中介的问题。劳动中介往往通过派驻驻厂管理人员，向工人提供服务，调解工人和厂方的矛盾，来稳定工人。

④ 《劳动合同法》→派遣

2008年1月1日，《劳动合同法》开始实施。该法极大地加强了对正式工的法律保护。该法最重要的条款包括：（1）劳动合同订立条款：用人单位自用工之日起超过一个月不满一年未与劳动者订立书面劳动合同的，应当向劳动者每月支付二倍的工资；超过一年没订合同的，视为用人单位与劳动者已订立无固定期限劳动合同。（2）无固定期限合同条款：用人单位连续雇佣劳动者超过10年，或者连续第三次与劳动者订立合同，应当签订无固定期限劳动合同。（3）非法解雇赔偿条款：非劳动者过错，用人单位在合同到期前解除合同，应该向劳动者支付双倍的经济赔偿金。这些条款加大了用人单位不与员工签订劳动合同的风险。而一旦签订了劳动合同，用人单位就失去了解雇员工的自由，因为必须考虑赔偿。此外，2011年7月1日开始实施的《社会保险法》和2002年修订的《住房公积金管理条例》规定了用人单位在“五险一金”方面的义务。而五险一金加起来往往占到个人税前工资的40%左右，成为用人单位欲逃之而后快的巨额支出。

为了逃避这些义务，企业大量使用派遣工。派遣工与劳务派遣机构签订劳动合同，再派到企业去上班。这样劳务派遣机构成了用人单位，是上述各种义务的第一承担者，企业只是用工单位。通过使用派遣工，用工单位在员工方面不仅能实现召之即来，也能通过随时退工实现挥之即去。无固定期限条款和非法解雇赔偿条款在派遣机构那里并不构成问题。当员工被退回派遣机构，派遣机构要摆脱他们就很简单：只需把他们派遣到他们压根不想去的工作岗位，就能迫使他们自动离职，这样就达成0成本解雇的结果。至于五险一金，我国目前的执法力度并不大，正式工尚且存在不缴、漏缴、不按实际工资基数缴等情况，派遣工就更不用说。不少企业的做法是给少量员工缴纳五险一金，以备检查。

在这些因素的共同作用下，派遣工大量扩张。关于我国派遣工的数量，没有一致说法。其中较为权威的是全国总工会的估算：2011年，我国约有4200万派遣工，其中企业3700万（占企业职工总数的13.1%），国家机关和事业单位500万；其中国企中16.2%的员工为派遣工，在电信、邮政、石化等一些央企中，派遣工更是占到了60%以上；港澳台和外商投资企业中14%的员工为派遣工；2011年上海市调查所涉1805家企业的40多万名职工中，劳务派遣工占25%，比2007年增长了36.1%。

⑤ 从派遣到“外包”

面对派遣工的滥用，国家尝试过通过立法加以限制，用工单位对此的回应是大量使用外包工。实际上，《劳动合同法》一开始就有一节关于劳务派遣的内容，规定了劳务派遣单位和用工单位各自的义务，但显然这些规定没有阻挡住派遣工的泛滥。2013年7月1日，《劳动合同法》的修订案开始实施。这个修订案提高了劳务派遣业务的准入条件，进一步明确了派遣工与用工单位正式工同工同酬的标准，也强化了对派遣工使用范围的限制。

最严格的规制来自2014年3月1日起开始施行的《劳务派遣暂行规定》。这个规定只限制企业，不限制国家机关和事业单位。它要求企业在2016年3月1日前把派遣工在总员工数中的比例降到10%以下。这个规定的初衷是迫使企业把派遣工转正。但是企业不愿意这么做，而是把派遣工大量改成“外包工”，以达到降比的目的。为了完成这个改造，企业只需和劳务派遣机构签订一份外包合同，劳务派遣机构以发包费（包括了派遣机构的服务费和派遣工的工资）为基数纳税即可；而这之前劳务派遣机构是以服务费为基数纳税的。在这个过程中，提供第三方服务的中介机构往往不变，工人也仍然是用工单位在管理，变动的只是文书和交税方面而已。因此，这种做法被称之为“真派遣、假外包”。它是企业降低派遣工比例的主要手段。实际上，外包业务门槛比派遣高得多，除了保安、保洁等一些服务，用工单位一方面在市场上难以找到靠谱的外包机构，另一方面也不愿扶持起一个外包公司跟自己竞争。其结果必然是“真派遣、假外包”的泛滥。政府并非没有预期到企业的这种应对手段。实际上，《劳务派遣暂行规定》的征求意见稿曾指出：用人单位将业务发包给承包单位，但对从事该业务的承包单位劳动者的劳动过程直接进行管理的，属于劳务派遣用工。但是这个条款在《劳务派遣暂行规定》正式颁布时被删除了，使得企业可以有恃无恐地滥用“真派遣、假外包”来达到降比目的。

《劳务派遣暂行规定》之后，派遣工和外包工泛滥依旧，但是没有新的规制措施出台，而且旧措施的执行力度不高。实际上，随着经济增速下滑，劳动政策如何服务于企业降本增效的问题被推到了幕前。为了帮助企业降低成本，广东省等一些地方降低了企业的社会保险缴费比例。这种做法与企业通过劳务派遣逃避社保义务具有方向上的一致性，劳务派遣规制执行的松弛度由此可想而知，实际上也处于一种民不举官不究的状态。根据笔者团队2016年在广州、深圳、天津、长沙等多地对劳动力密集型企业的调查，超过一半的员工都是派遣工是这类企业的普遍情况。