【書】An Insider’s Guide to the UN《認識聯合國》

揭開聯合國運作的內幕

聯合國 ( United Nations ) 是國際新聞版面的常客，由於其組成成員幾乎涵蓋了世界上所有的主權國家，在這種特殊性上，經常讓人對於聯合國充滿了理想的憧憬，認為聯合國能夠集結世界上所有人民的力量，齊心解決人類共同的問題、打造一個更適合人類居住的社會。而事實上聯合國的確達成了不少成就，但是也同時伴隨了不少的爭議。要更深入的了解聯合國的始末，便要從其創立的歷史與其組織架構開始談起。

本書作者 Linda Fasulo 是派駐聯合國多年的獨立記者，對於聯合國各項事務有著第一手的觀察與分析，書中記載了聯合國成立的背景、組織沿革，以及國際上其他重要的全球性組織，乃至聯合國對於維和的行動、人權保護到氣候變遷等等重大議題都有詳盡的介紹。對於國際事務的推展有興趣的讀者可以從中獲得許多珍貴的資訊。

聯合國成立背景

聯合國 ( United Nations ) 於 1945 年 10 月 24 日成立。其創立的背景在第二次世界大戰期間，當時以英美為首的同盟國領袖們，一致認為應該要成立一個世界性的組織，以維護並保障日後世界的和平，而這些理念紀載於 1945 年 6 月 26 日簽署的《聯合國憲章》( Charter of the United Nations ) 內。

雖然在聯合國之前就曾經有過世界性的組織：國際聯盟 ( League of Nations )，但是該聯盟在美國拒絕加入、以及會員國經常在維護自身利益與國際安全之間無法取得共識的情況下，國際聯盟便在第二次世界大戰爆發後黯然落幕，其組織則由第二次世界大戰中的同盟國建立的「聯合國」所取代。

聯合國的架構

聯合國由六個主要機構所組成：

聯合國秘書處 ( The Secretariat )
聯合國安全理事會 ( The Security Council )
聯合國大會 ( The General Assembly )
國際法院 ( The International Court of Justice, ICJ )
聯合國託管理事會 ( The Trusteeship Council )
聯合國經濟及社會理事會 ( The Economic and Social Council, ECOSOC )

各個組織各司其職，也各自與世界上其他獨立的國際型機構協作，像是世界衛生組織 ( World Health Organization, WHO )、聯合國教科文組織 ( United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, UNESCO ) 以及國際貨幣基金 ( International Monetary Fund, IMF ) 等等。在此節錄安全理事會及聯合國大會做簡要的介紹。

聯合國安全理事會

安全理事會（簡稱安理會）是聯合國的執行單位，負責預防及終止國與國之間，有時甚至是一國之內的武裝衝突，以創造更安全穩定的世界。

《聯合國憲章》中表示：「為保證聯合國行動迅速有效起見，各會員國將維持國際和平及安全之主要責任，授予安全理事會，並同意安全理事會於履行此項責任下之職務時，即係代表各會員國。」

在各個聯合國的主要機關之中，只有安理會的決議對於會員國具有強制力，換言之，會員國沒有權利選擇接受與否、或是要不要執行安理會的決議。

安理會總共設有五個常任理事國以及十個非常任理事國。其中五個常任理事國分別為：中國、美國、俄羅斯、英國、法國。這五個席次規定於《聯合國憲章》內，並且只有常任理事國擁有「否決權」。

而其餘十個非常任理事國則由聯合國大會選舉產生，每次任期兩年。非常任理事國的席次則依照地區做分配：三個非洲國家、兩個拉丁美洲與加勒比海地區國家、一個阿拉伯國家、一個亞洲國家、一個東歐國家以及兩個西歐國家。

安理會的各項決議案需要有九張同意票才可通過，而常任理事國在安理會內具有特殊的地位，因為對於各項決議案只要有一個常任理事國否決，即使剩餘十四個理事國都贊同也無法通過。但除了常任理事國外，決議案通過仍需要最少四張非常任理事國的贊同票，所以這種以投票反制的作法又稱為「第六張否決票」。

而過去安理會對於「安全」的定義主要在於「免於暴力侵犯的自由」，也就是針對敘利亞內戰、烏克蘭衝突以及伊拉克海珊政權等武裝戰爭等事件。但《世界人權宣言》對於「安全」的定義則包括了工作權、醫療權以及免於飢寒等領域，而安理會由於具有主要強權國家的支持，加上席次較少所帶來的高效率與執行力，近來對於公共衛生疾病如愛滋病的防治、恐怖主義、防止核武擴散以及氣候變遷等議題也進入安理會的決議案清單內。

聯合國大會

聯合國大會則由聯合國所有會員國所組成，是聯合國主要的審議機關。目前聯合國總共有 193 個會員國，在每年九至十二月的開議期間內處理大量又龐雜的議題。

這些議題涵蓋範圍極廣，《聯合國憲章》授權聯合國大會討論所與國際議題相關的事務，涵蓋了國際法、人權、社會、經濟與文化教育合作等諸多的領域。

不過這些議題雖然有全體會員國的參與，但聯合國大會所通過的決議案並不等同於法律，最多只能算是倡議，只有與聯合國內部事務相關的決議才具有強制力。不過也因為有全體會員國的參與協商的特性，所以具有相當的象徵意義以及普世精神，

而聯合國大會最重要的功能，就是發起許多聯合國的協定（又稱「公約」）。這些協定之所以重要，是因為大多數的國家都很重視這些議題，像是兒童福利、自然環境保護、公共衛生等等，加入協定後便可以讓許多全球性的事務在推行上能夠通力合作，提高效率。

但是聯合國大會有雙重表決制度，牽涉預算或是新會員加入等重大議題，需要三分之二的多數選票才可通過，其他事項則僅需簡單多數即可通過。但是聯合國大會經常喜歡透過共識解決問題，所佔比例約為 85 %。加上聯合國大會有兩大「投票集團」，經常左右著議案的走向。此時便可想像需要讓將近 200 名代表取得共識需要耗費多少時間。

也因此聯合國大會經常被詬病效率不彰又沒有實質效益，換個角度來說，聯合國大會等同於是將決策權讓給安理會。或許聯合國大會可以提出許多崇高的目標，但是要落實或是影響世界，還是需要透過安理會。

小結

聯合國這個龐大的組織經常被詬病沒有效率、或者是沒有太多的實質作為，但是要統合多方的意見本來就不是一件容易的事情，在各國利益衝突的情況下，聯合國內部成員要取得共識並不容易。

但也因為聯合國地位的特殊性，經由聯合國相關組織所通過的決議案通常具有一定程度的象徵性，並且具有政治的正當性。聯合國的決議案也往往是許多全球性協定的先行者。

而在行政與執行效率上，安理會的表現明顯優於聯合國大會，除了席次少比較容易取得共識外，理事國本身具有的經濟及政治實力也是決定性的因素之一。所以對於許多重視效率的代表而言，會比較傾向讓安理會做出相關的決策或是討論。但如此一來也有可能犧牲其他非安理會國家的權益，讓安理會成員國成為少數掌權的國家。

聯合國的成立或許有著理想的色彩，現行的聯合國也的確還有許多可以精進之處，但是聯合國確實在人權等領域的推展有著長足的貢獻。而效率與民主之間的權衡，國際上單邊主義崛起的影響，加上科技發展衍生出更多的社會問題等等，都持續考驗著聯合國的能耐。

全球性的問題絕非少數幾個國家就能夠面對並且解決，如何藉由聯合國等國際組織取得多數國家的共識並且付諸實行，是我們永遠需要持續面對的課題。