北洋政府真的“三权分立”吗?

三民青年
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(修改过)
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用基本史实,破除人云亦云。

编者按:《临时约法》基于三权分立制度,以此为基本原则,限制大总统权力,防止个人独裁,使人民的权利和自由得到尊重和保障,然而在军人干政的环境下难以实现。

就立法而言,军人凭借武力,总能挟持国会。1917年5月,在第一次世界大战对德国宣战问题上,国务总理段祺瑞提参战案,而国会拒绝合作。段不断对国会施压,国会则改组内阁,暂缓讨论参战问题,最终大总统黎元洪在国会要求下解除段祺瑞的职务。段祺瑞愤然离京去津,并且指根据《中华民国临时约法》,总统无权撤销总理职务,史称府院之争。在段祺瑞的策动下,安徽、奉天等八省先后宣布独立。黎元洪请督军团团长张勋入京调解,却酿成张勋复辟,导致国会被解散。复辟失败后,段祺瑞又拒绝恢复旧国会,自组安福国会,西南五省议员被排除在外。[1]

就司法而言,宪法应保障司法独立,然而在1913年国民党理事长宋教仁被杀案中,地方检察厅公开传讯国务总理赵秉钧,赵却受袁世凯指使,在沪租界称病拒不出庭。[2]又如1925年10月京师地方监察厅派检察官翁敬棠调查“金佛朗案”事件,检举外交总长沈瑞麟、财政总长李思浩、前司法总长章士钊“图利自己或他人或外国而故意议定”,使中国蒙受的损失超过8000万元。段祺瑞得知此事后,搜捕翁敬棠,但未拿获。1924年10月下旬,司法部令总检察厅会同京师高等检察厅侦查此案。因段祺瑞政府袒护,数月时间过去,仅李思浩提交一份辩诉书。1926年3月6日,京师高等检察厅下达处分书,宣布对李思浩、沈瑞麟、章士钊3人不予起诉,翁敬棠不同意该处分,依法申请再议,但京师高等检察厅以翁敬棠并非原告为由驳回。翁敬棠在报纸上揭露全案内幕,指京师高等检察厅“上下其手”,对政府官员加以包庇。[3]

就行政而言,总统、总理、内阁皆需顺从武人旨意,不能违背。1922年7月,浙江军阀卢永祥也不禁感慨,谓:“今日中国,内阁之组织,最困难之问题也,军阀横行,武夫当道。行政机关行使职权不惟动辄受其牵掣,而且非仰武人之鼻息,不足以保其位置。脱有不如武人之意者,则肆意攻讦,政客从而利用之。倒阁之声一起,即不能不下台而去矣。”“国务总理之任命,虽由大总统提出于国会,由国会通过而实行之,载在约法,不可或背。实际上则总统任命官吏,何尝敢独行己意?国会通过所提出者,未必敢忤武人。职是之故,政治之实权,乃悬于武人之手焉。”[4]

1919年,胡适的老师杜威在访华期间即观察到:“任何军阀拥有政权之时,北京政府必为其傀儡,受其玩弄。”并用其亲身经历加以说明:“余曾一次亲见总统与总理对于某将领大发雷霆,下令讨伐,责其卖国之罪,且悬重金购其头颅。曾几何时,而又收回成命,将同样处分反加诸原来拥有政权之军阀。” [5]

袁世凯政府初期实施内阁制,首届内阁于1912年4月21日成立,由国务总理和各部总长组成。内阁(即国务院或议事堂)行使国家一切行政权力。《临时约法》规定,凡总统公布一切重要法律、命令,都要经过内阁成员副署,否则在法律上不发生任何效力,却忽视了总统具有任命国务员的权力。[6]因此,自1912年3月到1914年5月,袁世凯执政二年多,便更替唐绍仪、陆征祥、赵秉钧、段祺瑞、熊希龄、孙宝琦六届(不包括代理总理在内)内阁。

1916-1928年期间,北洋政府的内阁变更37次,改组24次,有26人担任过总理,此外还有4个摄政内阁在短时间内行使过执政权,任期最长的17个月,最短的仅两天。由于军阀用武力控制政府,内阁成为军阀的附庸。军阀混战时期的内阁也就呈现出混乱不堪和不稳定的状况。著名报人杨荫杭曾经评价:“近数年,北京之内阁,姑不论其阁中之人物,其重要各部皆带有营混之气息。虽更迭改组之省不绝,然譬之药水,倾来倒去,不脱此数味药料。故内阁之变更,在他国为重要之事,在今日北京则所谓内阁者,不过一种军用品,虽千变万化,仍在武人股掌之上。总理登台必向曹张疏通,总理下台又必向曹张告退。此其登台下台当然不为国人所重视,亦当然不为外人所重视。”[7]


注释

1、丁中江《北洋军阀史话》

2、尚小明《宋案重审》

3、翁敬棠. 历任副馆长简介. 福建文史资料馆

4、《时局未宁之内阁问题》,《满洲报》1922年7月27日“论说”

5、杜威《中国真正危机》,《东方杂志》1927年10月25日

6、张新龙. 北洋时期军阀与内阁权力关系研究. 宁夏大学2016年硕士学位论文

7、杨荫杭《军用内阁》,申报1921年9月23日

CC BY-NC-ND 2.0 授权

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