【旧闻】吴宗明：我对信访工作的再认识

首席记者/杨 江

撰稿/于建嵘（中国社会科学院农村社会问题研究中心主任/教授）

从桂平市区出发不过五六分钟的车程就到了位于南梧二级公路一侧的桂平航运枢纽二线船闸工程工地以及第一回迁安置点。这两个地方现在都是机器轰鸣，热火朝天。吴宗明感慨地说，这样一个利国利民的重大工程原本不应该引发老百姓这么大的怨气，“很多矛盾，如果拆迁安置工作多考虑到一点老百姓的利益，工作的方式多照顾到一点老百姓的感受，完全可以避免。”

去年痛失爱子的被拆迁户吴奇云神志现在依然有些恍惚，他抓住记者的胳膊不断诉苦，“如果不是拆迁办断水、断电、断路，我儿子不会没了。”吴奇云等人的临时居住棚在偌大的第二回迁安置点上显得很孤小，虽然12月的广西感受不到北方那般的寒冷，但入夜，风从四面的缝隙穿进棚内，多少还是让人难以忍受。

“我们的要求并不高，只是期望有关部门能够真正心平气和地坐下来听一听我们的心声，设身处地考虑一下我们的难处，但面对强势的公权力，我们连这样的机会都没有。”吴宗明说。

这位64岁的前桂平市信访办主任身高不足1.60米，说起话来嗓门却是很大，他喜欢穿着牛仔裤，将一头白发染得乌黑。

第二回迁安置点眼下尚未开工，站在空旷的黄土地上，他一手插在牛仔裤后袋里，谈起了他对信访工作的再认识。

信访工作的尴尬

《新民周刊》：当兵18年，退伍后在桂平市检察院工作了11年，后又在桂平市司法局担任了7年副局长，1999年开始担任了3年桂平市信访办主任，有着这样的履历，我们很想听听你对于信访工作的认识。

吴宗明：我在任时平均每天要接访3至5件，当然，书信来访更多。我当时对信访工作的认识是，一定要依法接访，因此我提出了三条做法——一，对重大群众上访事件，及时向上级领导汇报，并提出我们的建议，协助领导解决问题；二，对上访过程中已经进入司法程序的案件，指明上访户如何通过法律程序寻求解决，必要时可以帮助介绍律师；三，有的案件，我们认为还处在苗头状态，完全可以消除的，要积极调查，专门书面汇报提出我们的处理建议，尽量将问题在苗头状态就掐了。

在任3年，我也解决了一些重大的上访事件，比如糖厂拖欠8个乡镇蔗农款项的问题，我以市政协委员的身份递交了议案，提出了处理建议，很快平息了事件。

当然，3年信访工作也让我切实体会到了信访工作的尴尬，首先，明明很多上访户是很有道理的，有些问题明明很好解决，一句话的事情，但就是拖了很久导致人家不断上访，尤其是涉及到政府部门的案件。

信访办主要的任务还是接待来访，转达上访材料，没有处理权，具体问题解决还得靠相关部门。我们时常开玩笑，说我们信访办只是一个摆设，是看门口的值班员，但是老百姓对信访部门有着很高的期待，因为其他部门他可能连门都进不去，我们这里至少可以让他坐下来反映一下问题，甚至还可以给他一些建议。平心而论，我很同情一些上访户，很期望能够帮他们解决问题，但遗憾的是，我们没有处理权。

尴尬之处还在于，因为我们没有处理权，无法解决实际问题，很多时候确实也存在应付上访户的情况。

有时候我们也会接到上级领导的通知，让我们去自治区首府南宁，甚至去北京接回上访人员，这时候接访就变为了截访，既然无法解决上访问题，那就要避免上访户向上上访。

《新民周刊》：你认为导致上访案件逐年增多的原因是什么？

吴宗明：根本原因在于相关部门在矛盾产生前的决策尤其是矛盾出现后的处理方法有问题，并不能够很好地做到细致工作，认真解决，从而导致上访户逆反心理越来越大。“小访没作用，大访有起色。”这是目前存在的社会上访心理，也因此最近几年大规模的上访问题凸显。

很多矛盾完全可以很好解决，就因为相关部门解决问题的方法有问题，导致矛盾激化，继而上访，而信访工作又走进了误区。一些信访工作人员的工作重心不是去研究如何解决上访问题，而是去研究如何让对方上访不去。

这样的思路下，信访工作采取了一些“压”的方式，这是不妥当的，“压”或者敷衍进一步激化了矛盾，只会导致更大规模的上访。

信访工作人员以及一些部门将上访人员视为麻烦制造者，精力花在截访上，甚至“人盯人”，最终导致双方都筋疲力尽，为什么不试着去努力化解矛盾呢？

上访人员至少八成以上有理

《新民周刊》：信访案件以哪几类为主？

吴宗明：征地拆迁引发的纠纷近年来大幅上升，成为信访案件中的主要矛盾。我认为原因在于，目前普遍采用了政府承包征地拆迁的做法。当然，政府拥有征地拆迁的权力，但是一些本应由开发商与被拆迁户之间去谈判的征地拆迁工程，本应处于公正监督位置的政府部门却强行介入，通过权力压制，动不动就调动公检法的力量，强行推动征地拆迁工作，导致群众无力与公权力谈判，从而激化矛盾。

以桂平市为例，我所掌握的因征地拆迁过程中，政府部门与民夺利，动辄启用数百人的公检法力量强行推动征地拆迁，每一次都因此引发群众与拆迁队伍的对抗，甚至出现流血冲突。以最近发生在凤凰新区的拆迁事件为例，政府部门先是以行政新区的名义征用了老百姓的土地，但后来被征地上却出现了开发商的售楼部，老百姓觉得被欺骗了，当初你用两三万元一亩的价格骗走了老百姓的基本农田，现在又高价卖给开发商。流血冲突事件一而再，再而三地发生，导致群众不断上访，然而为了应对不满拆迁工作的群众，街道上甚至挂上了“从重、从快打击破坏凤凰新区建设的犯罪分子”的横幅，我看得目瞪口呆，面对重大刑事犯罪时才会出现的标语，政府部门怎么能轻率地用到被拆迁户身上？

在桂平市宁江村，一座垃圾厂需要征地，因为事先没有与老百姓解释清楚，导致征地拆迁工作受阻，11月下旬，桂平市公安部门连夜出动警力，将整个村子围起来“打黑”，破窗而入，抓走了十多个村民，有70多岁的老人，也有刚出院的病人，为此，一村的人居住到了山上，不敢再回家过夜。

这些引发大规模上访事件的拆迁纠纷共同之处有两点，一就是政府部门介入了征地拆迁的谈判过程，第二，谈不拢产生矛盾时，滥用公检法力量。

《新民周刊》：拆迁案件在上访案件中占据几成？你认为属于有理上访的比例是多少？

吴宗明：征地拆迁案件至少占据上访案件的60%，剩下较多的就是下岗问题，我的经验，至少八成以上的上访户反映的问题是属实合理的，上访问题未必都是疑难问题，很多都是小问题，甚至只是为了争一个理，争一口气，但为何导致一访就是十几年，值得反思。

《新民周刊》：有“专家”说上访人员中很多都患有精神疾病，你认同吗？

吴宗明：这是什么所谓的专家？！上访人员中精神不正常的有没有？有！但绝对是极少数，而且，即便有精神问题，也多是因为上访问题长期得不到解决，而引发的精神问题。我现在就有深刻的体会，因为压抑太久，问题迟迟得不到解决，人就容易钻牛角尖，我老婆自从强拆受到惊吓后，神情也是恍恍惚惚的，苍老了很多。

《新民周刊》：你当初担任信访办主任时对上访户能有这样的理解吗？

吴宗明：我内心是非常同情他们的，只是很多时候我无能为力。

《新民周刊》：通过上访，问题得到真正解决的占据几成？

吴宗明：至少，第一时间得到解决的极少。即便通过上访最终解决，也要等待很久。

《新民周刊》：变身为上访户，并切身体会了上访不易后，你对信访工作有怎样的再认识与建议？

吴宗明：信访部门是非常重要的部门，尽管有人说这个部门没有什么实际作用，但我认为它能正面第一时间了解到群众的意见。

信访追责制度我认为是不合理的，因为导致反复上访的责任不在信访部门，而在于相关单位处理问题的态度与方式。因此，我认为信访工作要真正奏效，就必须做到两点，第一，接访人员真正担起职责，第二，相关部门认真重视并解决上访问题。

如果做到这两点，未必需要给信访部门解决具体问题的处理权。?荨

拆迁办主任“雷语”

征地拆迁补偿安置纠纷解决有法定途径，他作为一个信访局的老领导为何还这般，我不好评价。他也知道信访不是解决问题的，只是转交一下文件，为什么还要坚持上访呢？

12月16日下午，《新民周刊》记者来到桂平航运枢纽二线船闸工程征地拆迁安置指挥部，就吴宗明上访以及上访户们集中反映的问题进行采访，于是与拆迁办主任王家委有了下面这番对话。

王家委：二线船闸工程是一个国家级的重点工程，是两广交通的水路要道，计划2010年11月完工，因为前期拆迁受阻已经滞后了一年，拆迁征地工作到2009年3月才完成，因此时间非常紧迫。征地拆迁安置的相关方案、补偿标准都是遵循了自治区的相关规定，由桂平市建设局、物价局、国土局等部门联合考虑综合因素确定的，并最终上报了贵港市政府以及自治区交通厅。考虑到2007年下半年开始物价有所提高，我们又及时调整了补偿标准，在原来基础上，按时拆迁的被拆迁户拆迁补偿将提高10%。

现在200多户被拆迁户中只有30多户上访，如果大规模的上访，那说明我们工作存在问题，你现在也看到了，通过协商，大部分人是积极配合的。至于吴宗明们反映的两块安置地的问题，我要说明的是，当初规划时以为一个点无法满足生活安置，因此就设计了两块生活安置区，这只是一个草案，贴出去只是为了征询意见。后来我们发现实际上一块安置点就能完成生活安置，便将另一处作为了生产安置区，用于被征地农民发展第三产业。这个方案才是最终确定并上报通过的方案。

《新民周刊》：拆迁方与被拆迁方对具体条文的理解以及补偿标准的意见存在不同，也是可以理解的，问题是，出现分歧后，以什么样的方式来处理，比如谭敬贤，他对动用组织部门的力量强迫他在拆迁协议上签字很不满意。

王家委：组织部、纪委、人事局找他谈话确实存在，这也是我们工作的一个方法，公务人员难道不应该起到模范带头作用吗？拆迁是一个全国性的难题，我们拆迁办解决不了，上报组织，组织认为有必要找他谈谈心，不可以吗？拆迁工作涉及5个干部，农业局1个，农机局2个，都通过组织部门或者单位领导思想工作做通了。为什么他们就不能配合呢？

组织部门确实找谭敬贤谈过话，但迄今为止，并没有对他进行处理，没有扣一分工资，没有调动他的工作。他不签字，最终我们还是只能通过法律程序申请进行了强拆。其实，拆迁工作前100名签约的都是老百姓，最难还在干部，他们自以为是干部，要特殊照顾，但是往往超出法律规定，我们无法满足，再者，干部对政策理解，往往不全面，只看对他有利的。

《新民周刊》：那么，让吴宗明在电力公司上班的儿子吴显宇到你这里来报到学习呢？你认为妥当吗？

王家委：他不了解政策，电力公司觉得有必要让他来学习，我们也没有意见，但那是正常的上班，没有扣他的薪酬，每天只是在我这里看看文件，看看报纸，比我们还要舒服。

《新民周刊》：吴显宇后来被调动了工作，据说去了一个业绩很差的电站。

王家委：我不清楚。

《新民周刊》：难道就不能尝试心平气和地与吴宗明坐下来好好谈谈？

王家委：我们面对面都谈过几次，无法沟通，还能怎么办？我们也找不到比这个方法更能有效的方法了。在全国范围，我也没有见过更高明的方式。

《新民周刊》：你如何看待吴宗明上访？

王家委：征地拆迁补偿安置纠纷解决有法定途径，他作为一个信访局的老领导为何还这般，我不好评价。作为一个检察机关、司法机关工作过的老干部不信国家的法律，我们能怎么办？他也知道信访不是解决问题的，只是转交一下文件，为什么还要坚持上访呢？

《新民周刊》：断水：断电、断路时为什么不提前安排好被拆迁户的生活，最终导致小孩溺亡的事故？

王家委：我们提前下发了通知，并且安排了枢纽公司的宿舍并选了5座民宅给被拆迁户们居住，比现在的临时居住棚条件还要好，但是他们不去，我们能有什么办法？

原信访办主任上访为何也无效？

目前信访制度确实不太可靠。它的本质缺陷如功能错位、消解国家司法机关的权威，如信访部门责重权轻、问题解决过程中人治色彩浓厚，如程序缺失、终结机制不完善等，使其在问题解决上缺乏规范性和可预期性。

吴宗明上访这件事首先反映出，身处体制内并不是抵御公权力侵犯的天然“保护伞”。在巨大的征地拆迁利益面前，现官员早已顾不上体恤前同僚。吴宗明“绝没想到”会去上访，绝不是因为在制度上杜绝了不公平的征地补偿存在的可能性，而只是这个前官员犯下了过于自信的错误。

但其去上访，是不是一定就“可笑”？从道理上说，吴宗明在原信访办主任这一头衔之外，还是一位中华人民共和国的普通公民。他上访，也是公民在根据信访这一国家正式制度行使申诉、控告、检举等宪法权利，本不应该有值得特别关注之处。打个比方，法院的法官提起诉讼来解决自己的经济纠纷或者家庭纠纷，只要遵守管辖和回避规定，就没人会觉得可笑。信访官员上访为何就被认为是个“讽刺”？在我看来，在于人们评论此事时有一个隐含的前提：那就是信访虽然不能说完全无用，起码是低效率的。而这可以由信访总量年年上升并向中央集中得到部分印证。

正是信访的“无用”，才让这个“小概率事件”式的巧合，变成了一种“出来混，总是要还的”式的喜感：原来高高在上，代表公权力对上访民众敷衍塞责，将民众诉求转来转去的信访官员(这并非指责吴个人工作不力，也不是看不到他曾有信访调解成功案例，而说的只是制度缺陷造成的工作常态)，现在也同样没有办法保护自己的利益，而要到处去寻找能给自己“做主”的人。这确实有股子讽刺意味。

而作为前信访办主任，对信访潜规则最明白的人之一，却仍然选择上访，并且至今无果，要“更多地求助媒体”，更有一种“明知不可为而为之”的可笑。在得不到“法”外施恩的人为关照后，前官员们才发现，他们在权益被侵犯时并没有高于“农民”、“弱势群体”的维权途径。如果选择起诉，因为地方上司法的人、财、权受制于地方党政，要告政府，法院的公正性难以让人信任。反之，上访“万一”得到上级领导重视，就会较快带来满意的结果。吴宗明不可能是一个傻子，他的行为肯定是一个理性的选择，去上访只是因为(如他所说)“已没有更好的办法”。可惜变成上访者后，他得到的也只是推诿和塞责。这位上访无果的原信访办主任，大约就是现行信访制度的最佳代言人了！

然而，话说到底，信访办主任上访“可笑”与否并不重要，重要的是他的权益是否确实受到侵害，他是否能找到制度性的维权途径。但目前信访制度确实不太可靠。它的本质缺陷如功能错位、消解国家司法机关的权威，如信访部门责重权轻、问题解决过程中人治色彩浓厚，如程序缺失、终结机制不完善等，使其在问题解决上缺乏规范性和可预期性。而司法也因不独立而致公正性受质疑。如果不对此加以改革，给民众提供可靠的制度性的救济渠道，公权力侵犯民众权益的事件就不会减少。而受损害的不仅是弱势群体，也会包括中产阶级、体制内人员、甚至前官员和官员。

个人很难对抗公权力的侵犯，但每个人都可以为建立一个良好的制度而身体力行地做一点事。对吴宗明来说，似乎可以从申请政府信息公开、要求其公布1亿元拆迁安置款的使用明细做起。