以法律限制無戶籍國民的人權，合憲嗎？──淺談無戶籍國民的基本人權

5 月 10 日

我們的憲法及國籍法對於本國國民的定義，與設有戶籍與否無關，沒有戶籍的人，仍然可以是中華民國國民。甚至無論憲法或增修條文，都沒有提及「戶籍」一詞，表示無論有無戶籍，憲法都是公平對待本國國民。

所謂的基本人權，包含「工作權」、「居住、遷徙之自由」、「政治參與權」、「言論自由」等等，我們的憲法都有一定的規範。憲法作為一個國家的根本大法，任何法規都不得違反憲法的規定。而中華民國憲法第 7 條規定，中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。從這點也可以看出，憲法對於中華民國人民，都一視同仁，平等對待。不過，政府一遇到「無戶籍國民」，似乎就會忘了憲法的存在，殊不知「無戶籍國民」也是憲法所定的中華民國國民，其人權也受憲法的保障。

除了中華民國憲法第 3 條明文規定，具有中華民國國籍者為中華民國國民之外，依國籍法的規定，有下列各款情形之一者，屬中華民國國籍：

出生時父或母為中華民國國民。
出生於父或母死亡後，其父或母死亡時為中華民國國民。
出生於中華民國領域內，父母均無可考，或均無國籍者。
歸化者。

也就是說，憲法及國籍法對於本國國民的定義，與設有戶籍與否無關，甚至無論憲法或憲法增修條文，都完全沒有提及「戶籍」一詞。

不過，憲法增修條文中，明確定義了「自由地區人民」才能享有的權利，例如：

中華民國自由地區選舉人於立法院提出憲法修正案、領土變更案，經公告半年，應於三個月內投票複決，不適用憲法第四條、第一百七十四條之規定。
（中華民國憲法增修條文第 1 條第 1 項）

總統、副總統由中華民國自由地區全體人民直接選舉之，自中華民國八十五年第九任總統、副總統選舉實施。總統、副總統候選人應聯名登記，在選票上同列一組圈選，以得票最多之一組為當選。在國外之中華民國自由地區人民返國行使選舉權，以法律定之。
（中華民國憲法增修條文第 2 條第 1 項）

那麼，何謂「自由地區人民」？

「自由地區」一詞，理應是指中華民國政府所統治的地區，因此，把它解釋為臺灣、澎湖、金門、馬祖地區的統稱，應該是沒有爭議。不過，其實憲法或增修條文都沒有明文規定，所謂「自由地區人民」是指在「自由地區」設有戶籍的人民。因此，照理來說只要是生活在「自由地區」的中華民國國民，甚至是依照「自由地區」的法律，認定具有中華民國國籍的所有人民，都可以算是「自由地區人民」吧？畢竟無論憲法或增修條文，都看不出以「戶籍登記」定為國民具有各項權利義務的要件。

另外，增修條文第 11 條又有規定，「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定」，而這邊所說的法律，是指臺灣地區與大陸地區人民關係條例（俗稱兩岸人民關係條例）。

依兩岸人民關係條例第 2 條規定，「臺灣地區」是指臺灣、澎湖、金門、馬祖及政府統治權所及之其他地區。不過「臺灣地區人民」卻定義為在臺灣地區「設有戶籍」之人民，而「大陸地區人民」是指在大陸地區設有戶籍之人民。

所謂「無戶籍國民」，之所以稱為無戶籍國民，是因為無戶籍國民無論在「臺灣地區」或「大陸地區」皆無設有戶籍。先不說沒有任何法規規範無戶籍國民與所謂「大陸地區人民」的往來，導致無戶籍國民在兩岸事務上無所適從。無戶籍國民在中華民國「自由地區」的權利義務，本來就不涉及「兩岸權利義務關係及其他事務」。沒有道理引用「兩岸人民關係條例」對於「臺灣地區人民」的定義，來限制無戶籍國民享有國民權利吧？

甚至增修條文第 4 條，有關立委選舉的規定，雖然可以看到「被選舉人」的規定，但也沒有規定，選舉人必須為自由地區人民。

立法院立法委員自第七屆起一百一十三人，任期四年，連選得連任，於每屆任滿前三個月內，依左列規定選出之，不受憲法第六十四條及第六十五條之限制：
一、自由地區直轄市、縣市七十三人。每縣市至少一人。
二、自由地區平地原住民及山地原住民各三人。
三、全國不分區及僑居國外國民共三十四人。
（中華民國憲法增修條文第 4 條第 1 項）

另外，增修條文第 2 條第 1 項有關總統、副總統選舉的規定，雖然也僅限「自由地區人民」可以行使選舉權，但也不涉及「兩岸權利義務關係及其他事務」。畢竟這是有關「自由地區」的中華民國國民權利的規定，「大陸地區人民」明顯不屬於「自由地區」的中華民國國民，不能參與總統、副總統選舉也是合情合理。但也不代表可以將在「自由地區」的中華民國無戶籍國民，排除在外吧？

如果說「法律」的層級，公職人員選舉罷免法第 14 條有規定，「中華民國國民，年滿二十歲，有選舉權」。另外，同法第 15 條第 1 項規定「有選舉權人在各該選舉區繼續居住四個月以上者，為公職人員選舉各該選舉區之選舉人」。對於「人」的規範，其實也沒有以戶籍登記為要件。

不過，同法第 20 條卻有規定，「選舉人名冊，由鄉（鎮、市、區）戶政機關依據戶籍登記資料編造」。而同法第 4 條第 1 項又規定，「選舉人、候選人年齡及居住期間之計算，除另有規定外，均以算至投票日前一日為準，並以戶籍登記資料為依據」。

也就是說，雖然只要年滿二十歲的中華民國國民，都有選舉權，而設有戶籍與否無關。但無戶籍國民卻無法符合居住期間的要件，且不在選舉人名冊上，因而無法行使選舉權。明明憲法沒有規定一定要有戶籍才能享有政治參與權，為何公職人員選舉罷免法可以以戶籍登記作為國民行使選舉權的要件？

雖然本人也不清楚，第 4 條第 3 款所提及的「僑居國外國民」，以及第 2 條第 1 項的「在國外之中華民國自由地區人民」，使用不同名詞的用意是什麼。不過，看來應該是說，總統、副總統選舉的部份，僅限由自由地區人民行使選舉權，而立委選舉的部份，並不限於自由地區人民。反正，我是看不出，憑哪一點，認定必須在「自由地區」設有戶籍，才能行使選舉權？

而且，增修條文第 10 條第 13 項還明文規定，「國家對於僑居國外國民之政治參與，應予保障」。就像上面提到，具「國民」身分的要件，並不以戶籍登記為依據，「國民」當然也包然無戶籍國民。僑居國外的無戶籍國民之政治參與，當然依第 10 條第 13 項規定，應予以保障才對。

然而，實際上即使是僑居國外的原有戶籍國民（護照上有身分證字號），無法同時符合「僑居國外」和「在各該選舉區繼續居住四個月以上」這兩項要件。畢竟僑居國外國民一定要回國滿四個月才能行使選舉權，都已經在國內居住滿四個月了，不能算是僑居國外了吧？其實這樣的規定，直接剝奪了「正在」僑居國外的本國國民的選舉權，顯然違背了增修條文第 10 條第 13 項「國家對於僑居國外國民之政治參與，應予保障」的精神。

而且，「無戶籍國民」也未必是「僑居國外國民」，畢竟歸化取得中華民國國籍而未在國內設有戶籍的國民，本來就居住在「自由地區」了。且出生於國外的無戶籍國民，也可以回國合法在「自由地區」長期居留，這些人為何無法行使選舉權？

我認為，增修條文第 10 條第 13 項「國家對於僑居國外國民之政治參與，應予保障」的規定，這裡的「僑居國外」理應是以實際居住於國外者而言，與有無戶籍無關。公職人員選舉罷免法卻硬將設籍四個月以上作為依據，導致無論是僑居國外的「無戶籍國民」以及「原有戶籍國民」，或在「自由地區」繼續居住四個月以上的無戶籍國民，皆無法行使選舉權。這樣的規定，難道合憲嗎？

除了政治參與權，工作權也是人民基本權利之一。論無戶籍國民的工作權，就業服務法第 79 條規定，無國籍人、中華民國國民兼具外國國籍而未在國內設籍者，其受聘僱從事工作，依本法有關外國人之規定辦理。雖然外國專業人才延攬及僱用法修法後，我國國民兼具外國國籍而未在我國設有戶籍，且因歸化取得我國國籍者，得免申請工作許可。但其餘無戶籍國民，都被視為外國人，而必須事先取得許可才能在國內從事工作。

然而依照中華民國憲法第 15 條的規定，人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。憲法並沒有授權主管機關，可以依法律限制同時具有外國國籍的無戶籍國民的工作權。若本國國民在本國從事工作採申請許可制，表示主管機關（即勞動部）有權決定誰可以工作，誰不能工作，導致國民的基本人權毫無保障。就業服務法第 79 條規定，明顯違背了憲法第 15 條的精神。而且哪有一個國家，還會將本國國民視為外國人對待？

其實，過去政府對於無戶籍國民居住、遷徙之自由的限制，大法官已宣告違憲：

憲法第十條規定人民有居住、遷徙之自由，旨在保障人民有自由設定住居所、遷徙、旅行，包括入出國境之權利。人民為構成國家要素之一，從而國家不得將國民排斥於國家疆域之外。於臺灣地區設有住所而有戶籍之國民得隨時返回本國，無待許可，惟為維護國家安全及社會秩序，人民入出境之權利，並非不得限制，但須符合憲法第二十三條之比例原則，並以法律定之。
動員戡亂時期國家安全法制定於解除戒嚴之際，其第三條第二項第二款係為因應當時國家情勢所為之規定，適用於動員戡亂時期，雖與憲法尚無牴觸（參照本院釋字第二六五號解釋），惟中華民國八十一年修正後之國家安全法第三條第一項仍泛指人民入出境均應經主管機關之許可，未區分國民是否於臺灣地區設有住所而有戶籍，一律非經許可不得入境，並對未經許可入境者，予以刑罰制裁（參照該法第六條），違反憲法第二十三條規定之比例原則，侵害國民得隨時返回本國之自由。國家安全法上揭規定，與首開解釋意旨不符部分，應自立法機關基於裁量權限，專就入出境所制定之法律相關規定施行時起，不予適用。
（大法官釋字第558 號）

從這點也可以看出，任何未經憲法授權限制無戶籍國民基本人權的法規，都極有可能構成違憲。

不過，我們大法官的制度，並不會由大法官主動解釋疑似違憲的法規。而是人民依法定程序用盡審級救濟的案件，對於受不利確定終局裁判所適用的法規範或裁判，認為牴觸憲法時，才能聲請憲法法庭為宣告違憲的判決。疑似違憲的法規在沒有人聲請大法官的情況下，仍然是合憲。

雖然沒有確切的數字，但根據移民署無戶籍國民居留許可人數，目前在台灣合法居留的無戶籍國民，僅約五千人左右而已。由於只有當事人才能聲請大法官解釋，這也是現行法規仍存在著許多對於無戶籍國民的不合理規定的原因吧。在沒有當事人聲請大法官解釋，且沒有人關注無戶籍國民人權的情況下，恐怕只能等由主管機關主動修法才能解決無戶籍國民的問題。