COP27期間爭取讓富裕國家支付氣候賠償的鬥爭

發展中國家爭取「損失和損害」資金的三十年鬥爭是如何在埃及達成新協議的。

作者：Naveena Sadasivam

原載：https://grist.org/cop27/inside-the-cop27-fight-to-get-wealthy-nations-to-pay-climate-reparations/

翻譯：白塔

三十多年來，發展中國家一直要求富裕國家為脆弱國家因氣候變化而已經遭受的「損失和損害」做出賠償。上週日清晨，當第27屆聯合國氣候變化會議（即COP27）在埃及沙姆沙伊赫閉幕時，這些呼籲終於得到了滿足。

一項新的全球協議建立了一個「應對損失和損害」基金，並設立了一個過渡委員會，以確定誰將向該基金捐款，哪些發展中國家將有資格從該基金提款，以及將如何管理該基金。發展中國家和非營利組織的談判代表對這一決定表示歡呼，並指出這一決定早該出台。

納比爾·穆尼爾（Nabeel Munir）告訴《衛報》：「這是一個歷史性的時刻。」他是一名巴基斯坦外交官，也是發展中國家77國集團（G77）的首席談判代表。「這是30年工作的高潮，也是追求氣候正義新篇章的開始。」

損失和損害基金是聯合國在應對氣候變化的30年曆史中設立的第六個特別基金。上次是各國在2010年同意設立的1000億美元的綠色氣候基金。

減少排放和適應變暖世界的努力——在氣候談判中分別稱為「緩解」和「適應」——是《巴黎協定》的兩個主要支柱。該協定是2015年具有里程碑意義的全球協定，旨在將升溫控制在1.5攝氏度以內。損失和損害是第三個支柱。當緩解和適應的努力失敗或落後時，氣候變化的影響——如更頻繁和更強烈的極端天氣、海平面上升和被迫遷移——都由世界上最脆弱的人群承擔。損失和損害資金將抵消氣候危機給那些排放很少的國家帶來的經濟和非經濟成本。

就在兩個月前，建立一個單獨的損失和損害賠償基金還是一個雄心勃勃甚至難以實現的目標。美國、歐盟和其他富裕國家堅決反對，因為他們擔心承認其在氣候危機中的歷史作用將使他們承擔無限的責任——為此他們要支付數十億、甚至數万億美元。一些估計認為，到2030年，每年損失和損害的數額將在2900億至5800億美元之間。

但這種反對意見在埃及消失了。發展中國家在COP27上建立了統一戰線，非政府組織的壓力升級，媒體關注度增加，而歐盟在最後一刻的反悔使美國陷入孤立。

長期關注氣候談判的哈吉特·辛格（Harjeet Singh）說：「我們不能慶祝，因為建立這樣一個基金已經太晚了。」他是「氣候行動網絡」（Climate Action Network）的全球政治戰略負責人，該網絡是由1800多個環保團體組成的國際聯盟。「人們幾年前就需要它。然而，它確實說明了人民的力量以及來自外部對發展中國家和發達國家的所有壓力。這使得它成為現實，這是值得慶祝的事情。」

去年在格拉斯哥舉行的氣候談判中，出現了損失和損害辯論有進展的最初跡象。蘇格蘭成為發達國家中第一個承認損失和損害的政府，並承諾為其提供大約230萬美元的資金。活動家們為所謂的「消除對這個問題的忌諱」而感到振奮。但最終，COP26會議以全球南方的失望告終，只達成了關於就這個問題展開「對話」的微薄協議。

美國和其他富裕國的反對意見仍然非常強烈，以至於他們最初試圖阻止該議題進入COP27的正式議程。但是，來自氣候活動家和發展中國家的壓力不斷升級，以及今年夏天毀滅性的洪水使巴基斯坦三分之一的土地被淹沒——這個國家歷史上的碳排放佔比還不到1%，使人們重新關注起這個問題。

在美國、歐盟和其他發達國家得到不會被追究責任的保證後，這個問題最終有史以來第一次列入COP正式議程。小島國家聯盟的談判代表米柴·羅伯遜（Michai Robertson）說，這是一個歷史性的舉措，也是一個讓人「謹慎樂觀」的舉措。

要了解接下來兩週會發生什麼，關鍵是要了解各個政治陣營和他們在氣候談判中的立場。參加COP27的國家大體上分為兩類：發達國家和發展中國家。這是在1992年，即第一屆COP會議召開前三年所定義的。一邊是七國集團中的發達國家，其中包括最富有的國家和最大的歷史污染者。另一邊是發展中國家，它們進一步分為77國集團、小島發展中國家、最不發達國家、拉丁美洲和加勒比獨立聯盟和小島國家聯盟等。

但這些基於各國經濟地位的劃分在20世紀90年代已經成為氣候談判中日益緊張的根源。七國集團中的國家對歷史上的排放負有很大責任，佔1850至2015年期間碳排放總量的近80%。不過，在過去幾十年裡，中國和印度等發展中經濟體排放量急劇增加。中國現在是最大的年度排放國，其次是美國和印度。這些轉變導致了氣候談判中的點名和指責遊戲，七國集團試圖讓中國和其他富裕國家——如新加坡、韓國和沙特阿拉伯——為氣候行動買單。

在COP27會議的第一周，美國和其他G7國家似乎堅定地反對為損失和損害直接提供資金的計劃。相反，他們強調需要一系列廣泛的「資金安排」，從考慮使用現有的氣候基金到設立減少災害風險的早期預警系統。他們建議將討論這些安排的最後期限定為2024年，但沒有承諾最後會有任何具體結果。同時，77國集團、中國和其他發展中國家以及非營利組織呼籲建立具體的「機制」、「設施」或「基金」，在兩年內開始支付資金。

到了會議第二周中期，隨著每個陣營都在挖空心思，緊張局勢開始加劇。小島國家聯盟即將離任的主席莫爾溫·約瑟夫（Molwyn Joseph）告訴媒體，在COP27上設立損失和損害基金是該組織的「紅線」，如果他們的要求得不到滿足，他們將討論退出談判。與此同時，倡議團體開始觀察到，有人在試圖打破代表發展中國家的各個談判集團之間的團結。

在德國的領導下，七國集團與一些易受氣候影響的國家合作，提出了一項保險倡議，作為解決損失和損害的一種方式。這些國家承諾為發展中國家的保險計劃提供超過2億美元的補貼，並建立其他社會保障計劃。大多數氣候倡導者認為此舉是對建立單獨的損失和損害基金的呼籲的一種轉移。美國和歐盟也開始表示，他們希望有廣泛的捐助者為損失和損害提供資金，而不僅僅是發達國家。

社會正義倡導組織「美國行動援助」（ActionAid USA）的政策和活動負責人布蘭登·吳（Brandon Wu）指出：「他們正在尋找任何可能的方式來瓦解這個集團。」「這些策略之一是試圖指出像中國和印度這樣的國家與一些最脆弱的國家不同，它們也需要成為這個基金的貢獻者。」

但發展中國家保持了一致。中國已經通過一個單獨的31億美元的南南氣候合作基金和其他渠道為氣候融資做出了貢獻，它還說它願意在自願的基礎上為損失和損害提供賠償。然後在星期四，COP27正式閉幕前一天，77國集團、拉丁美洲和加勒比聯盟、小島國家聯盟和最不發達國家的領導人舉行了一次「緊急新聞發布會」，重申了建立基金的必要性——這似乎是為了展示一個統一戰線。巴基斯坦氣候部長謝里·雷曼（Sherry Rehman）代表77國集團和中國表示：「即使在最後時刻，我們也在尋求共同點。但時間正在流逝。」

僅僅幾小時後，轉折點出現。幾乎沒有任何預兆，在一次深夜的談判者會議上，歐盟副主席弗蘭斯·蒂默曼斯（Frans Timmermans）本著「試圖達成妥協的精神」提出了一個「提議」：歐盟將支持「為最脆弱的國家」建立一個單獨的損失和損害基金的要求。該基金將從「廣泛的捐助基礎」獲得資金，並將在COP27上設立。該提案在很大程度上滿足了立即設立基金的要求，但擴大了捐助方的範圍，包括新興經濟體和較富裕的發展中國家。據報導，堅決反對任何形式基金的美國被打懵了。

非營利組織「企業責任」（Corporate Accountability）的氣候研究和政策主任雷切爾·羅斯·傑克遜（Rachel Rose Jackson）說：「這實際上只是表明美國的阻撓有多麼明目張膽。」「歐盟和美國攜手合作，推進一個共同的戰略。當他們到了準備公開與美國保持距離的時候，你就知道後者在做壞事。」

歐盟的提議打破了這一僵局。隨著美國在反對該基金方面的孤立，它迅速改變了自己的立場。在大約24小時內，由埃及外長薩梅·舒克里（Sameh Shoukry）領導的COP27主席國發布的文本明確要求設立一個新的、單獨的基金，以提供彌補脆弱國家損失和損害的費用。

該基金是向前邁出的一大步，但COP27的協議在許多棘手問題上打了折扣。首先，該協議對像中國這樣被歸類為「發展中國家」但現在是主要碳排放國的國家是否該向該基金付款持中立態度。該文本還提出了哪些國家將有資格獲得基金撥款的問題。基金具體的資金數額沒有提及。因此，該基金目前基本上是一個空的銀行賬戶。一旦任命了過渡委員會，關於誰是基金捐助者和受援者的爭鬥將在未來一年內上演。

非營利組織「憂思科學家聯盟」（Union of Concerned Scientists）的政策主任和首席經濟學家雷切爾·克萊圖斯（Rachel Cleetus）在一份聲明中說：「要讓這個基金運作起來，並確保它為受極端氣候和緩慢發生的災害影響最嚴重的社區提供服務，前面還有艱鉅的工作。但今天，在這次非洲舉行的締約方大會上，我們恰如其分地在這條道路上邁出了最重要和期待已久的第一步。」