[转载]疫情防控中的公共治理反思

原文链接：http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=13638

2019年底发现于湖北武汉的新型冠状病毒肺炎，通过采取封城、管制等不惜一切代价的管制措施，基本控制了国内疫情，但疫情终究还是扩散为了全球性的灾难，进而导致了经济、政治、社会生活等各方面的一系列后果。回顾国内外应对疫情的举措和结果，从言论自由和信息公开、突发事件的管理方式、人民权利与国家权力、国家机构的依法治国、行政分权与国家集中、平等权利与国民待遇、大国发展战略等方面，提出关于国家发展和社会治理的七条思考。

一、言论自由与信息公开

这次疫情至少在2019年12月上旬在武汉已经发生并发现，12月下旬武汉市中西医结合医院、中心医院等已经上报区、市疾控中心，但疾控系统未能发挥应有的信息、预警和应急功能，某些政府部门未能采取及时有效的措施，李文亮等医生因披露疫情而被警方训诫，方方朴素真实的日记风行网络，众多媒体在疫情新闻上报道不力，人民付出了生命健康和经济损失的代价，言论自由、信息公开成为了公众首要关注的问题。

第一，个人或公民是社会活动的主体和目的。如何发现问题，生产、传播、使用信息，如何获得全面、准确、及时的即充分性、对称性的信息，简言之，说真话，是个人和政府理性（科学）的预测、决策和决策实施的前提条件。比较而言，个人比政府更了解人的需要和问题，更关切人身的尊严、健康和财产安全，个人比政府更容易说真话、做实事。

第二，言论自由、出版自由是公民个人的基本权利，信息公开是政府的基本义务，不公开信息则是例外。这些不仅是我国《宪法》第二、第三、第五、第三十三、第三十五等条所明确规定的政治文明，更是我国社会主义市场经济、知识经济、民主政治、信息社会赖以存在和有效运行的的制度基础。

第三，社会问题如何发现，信息如何发布，如何界定社会谣言和国家秘密，如何保护公民的言论和出版自由，公民如何参与国家的治理和政府的监督？这还是我国在建设法治国家、法治政府、法治社会中亟待认真思考和解决的重要问题。公民、媒体只有自主性、竞争性地提供信息，社会和政府才容易获得真实性信息，减少虚假性、冗余性信息。

按照《保守国家秘密法》第九条，涉及国家安全和利益的事项，泄露后可能损害国家在政治、经济、国防、外交等领域的安全和利益的，应当确定为国家秘密。《信息公开条例》第八条，我国行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定；第十四条 行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，现在关于信息不公开的对象和范围的规定似乎并不统一、明确；关于国家秘密、商业秘密、个人隐私，关于国家安全和利益，国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定等概念和事务也似乎都是有待明确界定和规范解决的问题，在信息发布和信息管理上似乎应当采取负面清单而不是正面管制的治理方式。

二、突发事件的管理方式

个人、企业和政府针对突发事件，采取应急管理的何种方式，是个人、企业的社会自治方式为主，还是政府管制的、临时应急的方式为主？这应当根据突发问题的性质和解决问题的条件，进行合法合理、成本收益的系统分析和科学决策。一个国家的社会经济发展水平，从根本上决定了该国的医疗水平和应急方式。

第一，科学分析诸如公共卫生、自然灾害、社会安全等突发事件的性质，是私人问题还是公共问题？由于突发事件大多是专门性、复杂性问题，政府人员往往知识和能力不足，这就必须组织居民、专家、学者等社会人员讨论和分析，必要时动员国际力量。突发事件如果是私人问题，就主要交给个人、社会、市场解决；即便是公共性、紧急性的问题，政府在制定和执行政策时也要充分尊重公民的权利和意愿，严格经过科学、法治的政策过程。

第二，解决突发事件的自然条件和社会条件。社会条件包括个人、市场和政府的条件，包括个人、市场和政府的资源和制度。在既有的个人、市场和政府条件下按部就班、循序渐进可以有效解决的，就不必临时采取应急管制措施。

第三，没有放之四海而皆准的统一、标准模式。国家、政府之间可以相互学习、借鉴、帮助，但没有搬模式、抄作业之说。事实上，日本、韩国、新加坡、美国等发达国家的防疫措施既不佛系，也不奇葩，而是社会运行和公共治理的常态。相反地，国内的封城、封区的全面管制、严防死守，御病毒于国门之外的限制入境、集中隔离的应急措施，既极大限制了国内社会经济的正常运行和发展，又不适应全球化的大国开放发展方式，是一时迫不得已、代价重大的应急之举，很难说是一种普遍性、可持续的管理方式。何况国内不同省区在疫情处理上，也都是在坚持了人民主体、科学有效的基本原则下，因地制宜地采取了灵活有效的措施。

第四，集中力量或资源可以采取社会的、市场的、政府的等多种方式。在社会活动、资源配置的方式上，个人、市场的方式是基础性、决定性的方式，政府的、应急的方式往往是对个人、市场方式的补充和辅助。

政府主导的举国体制只能针对个人、市场方式已经失灵时的应急性的公共问题，慎用政府主导的举国体制。即便是举国体制，政府集中、使用的资源也是居民、企业的资源，也依赖居民、企业有动力、有能力生产提供相应资源，举国体制的本体和基础是人民、市场和法治，不是政府和计划，政府的作用体现为人人民的活力和幸福，而不是体现为政府的强力和威望。没有广大人民的理解、信任和支持，没有改革开放四十年的成果支撑，没有法治保障和科学决策，举国体制极有可能导致系统性、巨大性错误。

三、人民权利与国家权力

第一，上述的信息公开、应急管理、资源配置等问题，归根结底都是如何认识、处理个人、企业的权利、自由与政府的权力、管制之间的关系问题。我国前三十年和后四十年，我国和世界数千年的发展历史一再证明，人民是发展的主体和目的，具有充分且平等的权利的人民是社会经济繁荣发展的根本主体，而政府的建立和运行只是为人民服务的。政府除了人民授予的权力没有自己的权力，除了最广大人民的利益没有特殊的利益。

第二，以人为本，人民主体，法治国家，国家的一切权力属于人民，这是政府一切行动的基本依据和原则，这也是我国1982年《宪法》为什么重新把公民的基本权利放在了国家机构之前。政府如果干预社会活动，都必须遵照人民依法授权、政府依法行政、人民监督管理的原则，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。

第三，国家的所有权力不仅为人民授予，而且还要受到人民监督。2018年关于监察制度的宪法修订只是完善了内部监督体制，还要保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，完善人民监督、舆论监督、政党监督、官员收入财产申报等各种监督体制。

四、国家机构的依法治国

法治国家既要对公民权利的尊重和保护，又要按照十九大报告所提出的，推进科学立法、严格执法、公正司法，解决好人大、行政、司法等国家机构的依法治国问题。

第一，人大、行政、司法等国家机构之间的关系，我国《宪法》第二条已经给出了规范：首先，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务；其次，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；再次，国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。

第二，政府限制公民权利是例外，限制公民权利应当依法进行。按照《宪法》和《立法法》第八条，对公民政治权利的剥夺，限制人身自由的强制措施和处罚，对非国有财产的征收、征用等，只能由全国人民代表大会制定法律，政府其他部门都无此权力。

第三，防控新型冠状病毒肺炎是涉及对公民人身权的限制和财产权的征收征用，涉及数以亿计居民的出生、教育、就业、居住、迁徙、投资、消费以及企业的生产经营等社会经济问题，涉及中国和外国的关系问题，涉及行政、司法等国家机构的应急行动合法性问题。按照《宪法》、《突发事件应对法》等，全国人大应当针对防疫期间的应急问题，出台相关的法律规定；国家应当建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制，国务院应当研究、决定和部署特别重大突发事件。

略一检索相关信息，全国人大常委会只是出台了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》和《关于推迟召开第十三届全国人民代表大会第三次会议的决定》，而前一个决定还是对2018年10月29日国务院发布《国务院关于严格管制犀牛和虎及其制品经营利用活动的通知》等措施的修正，似乎缺乏针对疫情的一般性立法规定。国务院未召开全体会议，未制定相关的行政法规，只是通过2020年1月20日、2月5日、2月11日、2月25日、3月10日、3月24日等常务会议部署了防疫工作。相反，各地、各级的防疫指挥部、办公室、小组等频繁出台了各方面、一系列的限制居民、企业等社会主体权利的管制措施，某些措施不适当地限制甚至损害了居民、企业的正当权利。

第四，对于公共卫生等问题，采取的应当是应急管理，而不是战时（战争时期）管制。自湖北十堰市张湾区指挥部2020年2月13日发表第一个《张湾区全区域实施战时管制的紧急通知》，许多地方出台了类似的以“战时”命名的管制措施。只有全国人大才能够决定战争和和平的问题，宣布战争时期（战时）决定。我国仍需要全面强化普法工作，公民、企业、政府等社会主体应全面形成民主、科学、法治、开放的观念，而不是战时、革命、管制、封闭的观念。

第五，对于公共卫生等问题，县级以上政府都要依法调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施；要依法报送、报告，依法发布相应级别的警报，启动应急预案，采取应急处置与救援措施。显然，某些省、市政府对此并没有依法及时有效采取相关措施，相反存在着突出的推诿、卸责、不作为、乱作为现象。

五、行政分权、地方承包与全国集中

疫情扩散后，我国既依托集中体制而实行了分省包干控制，又借重国有医院而对湖北各地市实行了分省对口承包支援，随后还在一定程度实行了分省对外援助，这种中央命令式的管制方式显然具有应急性和特殊性。

第一，对于大中型国家，如何协调国家内部、政府内部的关系，不同国家可以根据具体情况，择优采取联邦制或单一制，两种国家结构的治理方式都是手段，都是可选择项。中国、法国、英国、日本等采取了单一制，而美国、澳大利亚、加拿大、德国、苏联和俄罗斯、瑞士、印度等国家采取了联邦制，但我们在1945、1949年也曾考虑过联邦制共和国的国家结构。

第二，如果采取单一制，那么就必须处理好中央集中与地方分权、地区竞争的问题。在法治和市场渐进改革过程中，地方政府的财政包干、官员考核体制有效激励了地方的制度创新和经济增长，这是我国发展的重要经验。不过，地区发展的基础机制应当是要素流动、社会分工和自由竞争，地方政府更应当是奉公守法的公共管理和公共服务者，是遵守宪法、法律规则和市场规则，制度创新和经济增长主要交给社会、市场和立法机构。我国界定和处理中央和地方之间、地方和地方之间关系的相关宪法、法律制度还不健全，政府组织法和分税制改革只部分解决了有关问题，市场竞争、社会开放而法治统一的发展目标任重道远。

六、平等权利和国民待遇

公平性是公民权利、公共治理的基本原则，而等级、身份、差序、歧视不只是我国传统文化的显著特征，在这次防疫过程中也有所体现。

第一，权利平等首先是指国内所有公民的平等权利，是指法律面前人人平等，是指任何公民不得因为种族、民族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限、居住地区、就业单位等享有不同权利。由此，应当加快解决因城乡、地区、所有制等体制分割而带来的各种事实上的权利不平等问题，充分保障民有、民治、民享的平等权利。

第二，权利平等同时还指国家之间的国民待遇，这也是我国加入联合国、世界银行、世界贸易组织等一系列国际组织，1981年签署、次年批准《消除一切形式种族歧视国际公约》，1990年签署、次年批准《儿童权利公约》，1997年签署、2001年批准《经济、社会及文化权利国际公约》，1998年签署（但至今未批准）《公民权利和政治权利国际公约》的承诺。换言之，中国公民及其组织与外国公民及其组织应当享有平等权利，并承担相应义务，任何个人及其组织都不能享有特权。

只有全面改革开放，清理废除妨碍个人发展、社会流动、市场竞争、国家开放的各种规定和做法，凡是在我国境内居住的所有居民、注册的所有企业都一视同仁、平等对待，才能够全面、深入、持续地激励每个人、每个企业从事社会经济活动的积极性和创造性，让一切拥有各种资源的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让各国人民对中国道路理解和信任，才能共创美好的未来。

七、解放思想与改革开放

这次疫情和防疫，代价惨重，劫后重生。要总结经验，汲取教训，解放思想，全面推进改革开放，全力解决我国发展中的深水区、攻坚期的基础问题。

第一，解放思想、转变观念才能够全面改革开放。经过前三十年、后四十年的发展比较，中国不愿也不能回到改革开放前。当前必须重申和坚持当年提出的实践是检验真理，是检验一切理论、政策和体制的唯一标准的思想路线，警惕并反对一切阻碍中国开放发展的思想和行为。对于任何领域的任何问题，只要坚持人类实践的标准，按照三个有利于的原则，思想就容易解放，问题就容易解决，改革开放就容易推进，中国就能够从依靠人口红利、资源红利、政策红利的发展道路而转向依靠知识红利、制度红利、开放红利的发展道路。

第二，短期政策是需求管理，长期政策是深化改革开放。武汉封城前后迅速暴露了公共管理、公共服务的效能不高，如政府管理与公民参与、社会监督的脱节，官员的专业素养、政府的综合协调能力、公共服务的规范性和有效性的不足；如在医疗服务和药品研发上，高水平医师数量不足，医疗资源配置失衡，新药研发能力低下，ECMO等高端医疗设备依赖进口。比较而言，武汉的经济发展、城市管理、科研教育、医疗资源等都属于全国中上水平，这些问题是制度、人口、文化等基础性问题的反映，而近期频繁出台的扩大消费需求、扩大财政支出、扩大货币供给的需求管理还是短期性政策。

从长期和根本上看，应当全力解决我国的基础性问题：一是深化体制改革。武汉封城前的500万人离城和疫情全国扩散，其深层因素就是城乡二元户籍制度造成的人户分离和流动人口。户籍制度造成了城乡居民的权利不平等，额外增加了社会经济的生产、交易和管理成本，产生了生育、教育、就业、投资、住房、医疗、社会保障等一系列问题，反映了《宪法》中明确规定的公民某些基本权利没有充分落实。借此我们要全面落实和切实保护每个人、所有人的人身权利、财产权利，体现人民的意志，尊重人民的首创，完善社会主义的市场经济、民主政治和知识创新制度，否则社会发展受阻，人才和资本仍将大量流出。二是提高人口素质。我国人均教育年限仅9年（初中），居民文化素质不高，知识创新能力不强；人口出生率偏低，人口老龄化加速；长期的低工资、低社保、城乡分割、权利不平等、高税赋的人口红利耗竭几尽：这是跨越中等收入陷阱的人口障碍，至今没有一个低文化素质的民族真正实现了现代化。

第三，全球化与全面开放。任何民族、任何国家都是人类文明、人类命运共同体的一部分，都不能盲目自信、闭关锁国、孤立发展，都应当在人员、物资、知识、法治等方面相互交流、公平竞争和和平发展。1979年中美建交、2001年中国加入世界贸易组织是我国摆脱经济崩溃状态、全面现代化的两大事件，2001至2019年中国对美贸易顺差3.41万亿美元占同期中国贸易顺差总额的73%。这次疫情虽然对欧美国家的生产、贸易和资本市场冲击很大，美国股市甚至多次熔断，但疫情主要是一种外部的、短期的冲击，世界经济和政治格局并无重大变化，不必夸大或臆断疫情对发达国家和世界格局的影响。

相反，我国要充分汲取疫情应对中的教训，利用国际抗疫中的和解和协作，全面优化和扩大对外开放。十九大报告一再强调：中国人民的梦想同各国人民的梦想息息相通，中国要始终不渝走和平发展道路、奉行互利共赢的开放战略，促进和而不同、兼收并蓄的文明交流、理解和认同，建立与日本、美国、欧洲等发达国家和发展中国家的开放包容、持久和平、普遍安全、共同繁荣的建设性关系，始终做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者。

注释:

主要参考文献：

中国《宪法》《立法法》《突发事件应对法》《传染病防治法》《保守国家秘密法》《信息公开条例》《联合国宪章》等相关法律法规。

习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，新华社2017年10月27日。

中共中央：《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，新华社2019年11月5日。

李由：《中国转型期公共政策过程研究》，北京师范大学出版社2008、2011年版。作者简介：李由，男，北京师范大学、中国人民大学毕业，北京师范大学经济与工商管理学院教授，关注经济学、工商管理、公共管理问题。文章来源：中国宪政网发布时间：2020/4/4