透過中華民國憲政制度理解當前的台灣國會改革——一種歷史視角解讀的嘗試

並不完美的憲政體制

現行的《中華民國憲法》所明定的是一個東拼西湊的制度，囿於「一中原則」的桎梏，在保留諸如「固有之疆域」、「國民大會」、「考監」等有超現實感的文本和制度設計的同時，又以「增修條文」來適應「中華民國台灣」的現實，於是凍結了「國大」，司法院拒釋「固有之疆域」。如此種種舉措，試圖讓憲制文件更貼合現狀，但卻衍生出新的問題。

例如，總統權責不明，有權無責；考試院、監察院雖久有廢止聲音，但一直被執政當局當作酬庸工具。立法院名為「國會」，卻無法發揮與總統所擁有的行政權匹敵的制衡作用，這也是「國會改革法案」試圖解決的關鍵問題。

按照原有的《中華民國憲法》文本，國民大會是國家最高權力機關，為「主權在民」的化身，得修改憲法，任免總統。獲國民大會任命的超然於五權之上的總統，轄五院組成「五權分立」的政府。憲制架構上，立法院為總統的下級機關，無權問責總統，但總統仍須對國大負責。雖憲法條文並未規定總統須定期赴國大咨文，但對於一個握有實權的總統而言，國大的任免權代表著國大對總統的問責權，總統對國大定期的咨文亦可視為這種「問責權」的一種體現。

現實的制度卻是，經過數次憲法增修，國大遭到凍結，總統權力卻被擴大。按照憲法原文「行政院長由總統提名，經立法院同意任命之」（《中華民國憲法》第55條1款），增修後卻變為「行政院院長由總統任命之」（《中華民國憲法增修條文》第3條1款），致使立法權對行政權之節制大受削弱。而儘管憲法增修條文列明「行政院長對立法院負責」，須對立法院提出施政報告，並受立法院質詢（《中華民國憲法增修條文》第2條2款）；但由於閣揆的任命權操之於總統，且立法院罷免閣揆的同時會觸發總統「解散立法會」的程序，立法院因此亦不會慣常性罷免閣揆。反而是總統每當需要有人背鍋時，就會更換閣揆，形成常態。也因此，實際的政治運行上，行政院長不再是對立法院負責，受立法院問責監督的行政首長，而蛻變為事實上行政最高負責人總統的執行長或幕僚長。這也是長久以來備受詬病的「總統權責不明，有權無責」的癥結所在。

「國會改革法案」——一種「立法院國大化」的嘗試

也因此，此次立院改革，雖事行倉促，卻情有可原。可以理解為在現實的政治操作中試圖對幾乎無所不能的「超級總統」及其行政權有所節制，亦可以理解為在憲制結構上立法院試圖填補國民大會遭凍結後對總統職權的問責真空。《憲法增修條文》之下，喪失對閣揆乃至整個內閣任免同意權的立法院，某種程度上可以利用「藐視國會」、「禁止反質詢」的「利劍」迫使不受民意約束的行政團隊做到對代議制機關負責。使立法院真正成為代議制民主核心和「主權在民」化身的「國會」，而非僅僅是總統轄下「五權機關」中的「立法機關」。

某種程度上說，民進黨所形容的「立法院人大化」，或「立法院香港立法會化」可以說是一種荒謬的指控，因為無論是中國人大還是香港立法會，都是行政機關的橡皮圖章和附庸，而立法院擴權，恰恰是所謂「人大化」和「立法會化」的反面。倒不如說，此次國會改革是在實現「立法院的國大化」，是一種由「超級總統制」向「議會主權」的憲政改革嘗試或對衝，也是對《中華民國憲法》及其增修條文這部東拼西湊的憲制文件所遺留下來的權責真空進行的彌補。

不完美的改革者——國民黨的包袱

儘管如此，這種明顯可以使國家制度更民主化的改革，為何卻被輕而易舉地貼上「反民主」的標籤呢？援引美國政界的一句俚語「Only Nixon could go to China」（只有尼克松才可以去中國）。意即尼克松作為五六十年代美國政壇的「反共鬥士」，只有他去跟中國改善關係才不會被貼上「媚共」的標籤。套用在台灣的語境下，這句話可以變成「Only DPP could reform the System」（只有民進黨才可以進行系統性改革），這是因為國民黨無論是歷史上的「威權」包袱，還是現實的「親中」包袱，都是被台灣人民所厭惡與警惕的。任何國民黨所主推的改革法案，只要稍加被民進黨渲染，都會很容易被民眾預設為「自肥」、「反動」、「賣台」。加之國民黨奪取立院多數伊始，就先是「馬習二會」，再加上「傅崐萁攜立院黨團拜會王滬寧」，主動成為「親中賣台」的標靶，因此，選前台灣選民已然厭煩的「抗中保台」論述，在這次民進黨對這部立法院擴權改革法案的反制中，又變得十分有效。

好比這次，民進黨反對國民、民眾兩黨版本的國會改革法案過程中，喊得最響的幾個口號都是和國民黨的諸多包袱相關。「人大化」、「香港立法會化」攻擊的是國民黨的「親中」包袱；「沒有討論不是民主」、「反擴權」打擊的則是國民黨的「威權」包袱，甚或對民眾黨立院黨團總召黃國昌的攻擊，都是在嘲諷黃氏以及整個民眾黨為「傅隨組織」——這一說法既在喚起民眾對威權時代國民黨諸如「反共救國團」、「婦聯會」等「附隨組織」的惡感，亦在嘲諷民眾黨對在總召傅崐萁帶領下的國民黨的亦步亦趨。彷彿任何東西，只要跟國民黨沾邊，都會讓台灣重回威權，並走入中共懷抱。這當然是民進黨的政治攻防，但只要國民黨背負這些包袱一日，類似的政治攻防策略便會屢試不爽，時刻喚起民眾對於歷史和現實的雙重恐懼。

悲觀地說，類似法案若要順利通過，可能需要國民黨執政、民進黨作為立院多數的朝野局面。另一方面，國民黨需要檢討過時的「中國」認同和頻繁的「親中」動作，這些除了成為「選舉毒藥」外，也會阻礙其政策推動。「九二共識」應該被掃入歷史垃圾堆，超現實主義的中國認同如果具象化，便會成為「眼球中央電視台」一樣的玩笑梗。

儘管國民黨天天喊「本土化」，但真正的本土化，不僅意味著在政策，立法等實際政治操作過程中更貼合在地，也需要在政治符號，意識形態上拋棄諸如「國父」、「蔣公」、「一個中國」等早已不受歡迎，甚至在中共日益進逼的地緣局勢下讓人心生嫌惡的「神主牌」。是一種徹底的由威權政黨向民主政黨轉型的過程。若不然，一個背負沈重包袱，無法被越來越年輕化、本土化選民信任的國民黨，別說重掌政權了，就連本身佔據優勢地位，且順應民眾呼聲的「國會改革」都會被輕易地污名化為「親中賣台」、「消滅民主」。

當民眾黨黃國昌被貼上「親中」標籤時，他尚且能自嘲「我是被中國香港拒絕入境的人，怎麼可能親中」，但過去數月才與中共你儂我儂的國民黨，面對「親中」的指控，甚或是國際上的疑慮時，便沒有這樣自嘲的資本了。也許有一日，當國民黨的黨政高層上了中國的制裁名單，無法入境中港澳時，國民黨的本土化方才完成。