建国前三十年工厂对农村招工政策演变（1949-1976）

这个问题必须追溯一下历史才能理解为什么会产生户籍制度和城乡二元化，因为限制向农村招工是一个不断限制，最后以户籍制度作为标志的事件。

1.1949年-1952年：限制不多的时期

在建国初期，对农民进城打工并没有很多的限制，1951年7月颁布的《城市户口管理暂行条例》第 一条即开宗明义地说明，制定条例的目的是“维护社会治安，保障人民安全及居住、迁徙自由”。《暂行条例》规定，户口迁徙实行事后申报的登记办法，要求迁人者凭迁徙证在3日内向当地派出所申报入户，对城乡之间的人口迁徙并没有特别的限制。但是从条例的目的，我们可以看到户口制度首先是要保障人民安全，实际上放在当时语境下就是要维持城市秩序的稳定，防止坏分子闹事（从到造成国民党趁机反扑）。王海光指出：

新中国草创的户口管理方式是在接管城市中形成的，更多地延续 了中共战争时期的经验 ，是以 “巩固革命秩序” 为目的，实施对重点人口的监控管理，带有鲜明的军事治安的特点。对户籍制度重要性的认识，是从巩固新政权的阶级斗争思维出发的。即所谓“保护好人，限制坏人”，把户口管理作为对敌人进行政治控制的治安工具。这种观念对新中国的户籍制度建设影响非常深远。

从此可以看出，对于城市秩序管理是新中国建国初期城市管理很重要的内容，这一点也深刻地影响了日后对农民工的限制和管理。

2.1952年-19555年：逐渐开始的限制

随着镇反和三反五反运动的开展和结束，国民党在城市的直接影响被遏制，很难掀起风浪；旧社会的地痞流氓和罪犯也被清算，很难对人民生活产生大范围影响。在1952年三反五反运动结束后影响城市秩序的关键是工人的失业引起的秩序混乱。

建国初期，虽然城镇居民和农村居民的收人都在增加，但两者的收入差距拉大。1949 ~1952年，职工平均工资的增长速度为60% ~120%，而农民收人的增⻓幅度约为30%。特别是1952年土地改革完成后，农村已无地可分，大量农业剩余劳动力要寻找出路，农⺠涌人城市的人数日益增多。而三反五反运动期间对资本家的严厉打击直接导致资本主义工商业的萧条，新增大量失业工人，他们和进城寻找工作的农民一起，对城市秩序形成了极大的威胁。1952年4月，全国失业人口比1951年底增⻓1.5倍。全国失业 、半失业的人数约280万左右。其中失业、半失业工人约有120万人，失业知识分子约有 4 3万人，没有职业或没有正当职业的旧军官约20万人，其他各种无业游⺠共约有98万人。7月的统显示全国失业人数达到312万，年底达到376万人。这个时候，对城市来说，农村流入的人群成为秩序的一大隐患，本身城市就业已经很紧张了，再放农民进城寻找工作，很可能滋生犯罪。

1952年开始，政务院就高度关注城市失业和农民进城问题。7月，政务院召开专门会议研究解决失业问题，确定了由劳动部门“统一介绍就业” 的政策，并成立政务院劳动就业委员会。7月25日，政务院发布了会议起草的《关于劳动就业问题的决定》，对城市各类失业人员进行处理的办法，但是在农村劳动力进城方面《决定》认为:农村中大量剩余劳动力不同于城市的失业半失业人员，是有饭吃有地种的。城市和工业建设在短时期不可能大量吸收农村劳动力。“故必须大力说服农⺠，以克服农民盲目地向城市流动的情绪”。1952年开始国家试图对劳动力进行统一调配，与此同时干预农民进城的行动以减少对城市秩序的破坏。但是城乡之间的巨大差距致使此类干预并不能组织农民积极进城，给城市秩序带来极大的压力。1953年4月17日，政务院第175次政务会议通过了《关于劝止农民盲目流人城市的指示》，要求县、区、乡政府劝止农民自行进城找工作，动员滞留在城市的 无业农民回乡，企业未经政府劳动部⻔批准不得擅自招工。20日，《人民日报》 发表题为《盲目流入城市的农民应该回到农村去》的社论。“盲流”（盲目流入城市的人/盲目流动的人） 一 词就是这篇社论中提出来的，这个词后来被用到90年代乃至21世纪初期。

1953年10月开始的农村统购统销也加剧了农村人口流入城市的趋势。在1953-1955年统购统销刚刚开始的时候，各地出现了“一头沉”的情况，对农民统购统销力度极大，据《中国农民负担史》统计，从1953年到1957年每年实际从农村征购的粮食占产量的比重是:1953年28.4%，1954年30.6%，1935年27.6%，1956年23.6%，1957年24.6%，1953-1955年统购统销的比重比56-57年高不少，此时农民负担也变得很沉，以至于出现“人人谈粮食，户户要统销”的情况，农村形势变得很紧张。相比之下，城市那头管理比较宽松，城市居民经常超出需求购粮，甚至出现了城市粮食向农村倒着流动的情况。城市和农村的粮食供应的巨大差距加剧了农民向城市流动寻找工作的趋势，离开家乡流动的农民，在1954年为2200万人，1955 年为2500万人:1956年为3000 万人，这些人流入城市，导致大城市治安事件大幅度飙升，据北京、天津、广州、沈阳等大城市统计，刑事案件中的百分之七十是盗窃案件 。统购统销一头沉一头松的情况，致使国家必须采取行动，一方面减轻农村的压力。另一方面也限制城市的人口扩张，从而稳定城市和农村的秩序。

虽然国家已经明确下达行政命令，遏制农村人口进入城市找工作，限制城市企业向农民招工，但是建国初期总体人口流动政策还是比较宽松的，对外地人口迁入城市的政策是由城市自己决定的。各地的官僚可能和题主设想的那样，大量向农村招工来推动工业化的大幅发展。因为农村劳动力整体对生活条件的需求低于城市居民，劳动力成本更低，计划经济时代降低生产成本的同时要满足生产配额的需求迫使许多企业管理者们悄悄绕开地方劳动局，去农村招募一批低薪的临时农⺠工。哪怕在1954年新设立的国务院规定只有城市劳动部门有权招收工人，但是托马斯• 伯恩斯坦发现，1954年城市雇佣了近250万人 ，其中多达70%是农民 。哪怕到了1956年，大多数公有和公私合营都倾向于私下雇佣农村劳动力。

3.1955年-1958年：户籍制度确立后的招工限制

1955年6月，国务院颁布了关于建立户籍制度的指示，8月颁布三条和统购统销相关的办法，直接将粮食计划供应指标和城市户口绑定，并且对粮票的领发、收回和上解、登记与统计等作了具体规定，标志着中国票证时代的到来。从此时开始，居住身份成了一种先赋的、可遗传获得的地位，即简单地依 据一个人的户籍所在地来决定 一个人的全部生计和福利。 不仅仅是一个人所获得的物品质量，而且交通条件、文化娱乐水平、所受的教育质量以及卫生保健种类，都要取决于他(或她)居住在什么地方。同时， 不只是这些看得见的东西是按照居民的等级来分配的，而且人们的工资、所支付的价格、所享受的福利和补贴也都是这样安排好的。户籍制度和计划供应的建立，限制了供应的灵活性，地方政府不容许出现城市的人口超出预期的增长，否则会影响计划的供应，因此，地方政府必然要对企业向农村招工和城市的人口流动政策实行严格的限制。

随着人口流入大幅增加，原本对农民招工采取灵活政策的各个城市感受到巨大的压力，因此也收紧了人口流动的政策。北京市公安局于1955年5月制定了《关于户口管理的几项补充规定》，对由市外迁入申报正式户口者，严格了审批权限，同时取消了寄宿 户口。对1949年后来京居住的户口进行清理，凡不符合申报正式户口规定者， 一 律取消正式户口，改为暂住人口，不发购粮证。6月6 日，中共北京市委指示: 今后从外地迁来北京居住的，必须在本市有正当和固定职业的人或者是他们的直系 亲属需要抚养的，才允许申报正式户口，其余的人只能申报临时户口。对于临时户 口，因在外地已经供应粮食，应带粮票来，否则不供应粮食。上海、天津等大中城市也都结合整顿粮食供应，加强了户口管理，使迁人人口数量大为减少。1955 年，北京市的迁入人口比上年减少了0.3万人，外来人口从上年的15.46万减少 到7.92万，上海市大力动员城市人口回乡，净迁出58万人，天津市居民净迁出4.88万。从如此庞大的迁出人口，可见在计划经济建立期间，城市企业向农村招工的数量的庞大。

随着计划经济体系和户籍制度的建立，城市对农民进城找工作限制也到了顶峰。就算这样，依然存在地下劳务市场帮助农民进城， 到1957年秋天，官方获悉，至少有800 万农⺠已经进入城市 。安德鲁• 沃尔德认为，1949 年到1957年间 ，多达2000万农村人口涌进城市，城市人口实际上增加了一倍; 但是，1953年到1957年的一五计划要求每年只提供100万个非农就业机会。单纯的限制是无法消灭城市向农民招工，虽然这会加大城市公共物品供应的压力，但是也会减轻企业的经济负担。为此，1957年底 ，国务院建立了一套雇佣农村劳动力的正式制度， 具体反映在其颁布的关于从农村雇佣临时工的暂行规定中，对农民进程的流程进行严格的限制，试图用“堵不如疏”的策略限制农民进城，同样也宣告了“劳动合同制度”/“民工制度”的诞生。

4.1958年-1978年：随着各类运动不断变动的企业招工

在大跃进期间，出于对多快好省发展工业的需求，城市对农民工的需求一度得到合法的承认，加上农村大饥荒，大量的农民进入城市找工作。根据统计局的数据，1958-1962年六年的城市人口数为：10721万人，12371万人，13073万人，12707万人，11659万人。1960年城市化率是1978年以前历史最高，接近20%，而这仅仅是城市户籍数据。

随着经济调整，1961-1963年，全国精简职工2546万人，送回农村1641万人。但与此同时，也有人指出城市企业依旧在招用农村劳动力，虽然数量不如过去庞大。

在1966-1976年间，有1300-1400万人通过招工进入城市，很多人认为这和下乡青年差不多多，但是潘鸣啸指出，实际上这1400万人中600万人是知青，800万人是农民。在三年大动乱（1966-1968）平息后，生产生活开始逐渐恢复，农民依然有机会通过招工进入城市。虽然官方层面一直对企业向农村招聘工人有限制，但是只要“二元就业模式”存在，企业就有向农村招工的想法，农民出身的工人在某些工厂里占了全厂劳动力的一半以上。

甚至在这段时间内，有学者指出，还有将临时工转换为正式工的可能：J. P. Emerson在香港通过采访得知，在1970年有些农村来的临时工和轮转工被接纳为固定工。这一现象可以从国务院在1971年11月30日发布了《关于改革临时工、轮换工制度的通知》找到根源，根据这个文件，1971和1972两年间，800多万农民临时工被转了正（当时一共有900多万这类工人）。

5.总结

对于为什么要限制城市工厂向农村招工，笔者梳理户籍制度建立和农民流动的历史，提出一些看法：

1.城市不同主体对待这个问题的态度不同：

最高层总体对农民进城务工长期是限制甚至禁止的态度；

城市一开始并不反对农民进城，地方相比于最高层政策执行要灵活得多，但是随着城市计划供应和户籍制度的建立，以及农民对城市秩序的扰乱，地方政府也开始限制农民找工作；

具体到城市部门，我们参考改开后的事实会发现，不同部门对待农民进城的态度是不一样的，负担城市秩序维护和计划品供应的部门相对反感，而以税收收入和租金作为主要收入的部门会不反对，居于二者中间的部门则视情况而定。苏黛瑞列出了下表：

对于以营利为目的的企业来说，招收低价的农村劳动力是很划算的选择，如果政策允许，这些企业巴不得所有劳动力都是合同工。

2.对于农村，决策者将其作为“蓄水池”

决策者把农村人口当做为向大的工业发展目标冲刺而准备的后备劳动力，并希望在经济不景气的时候可打发他们。毛曾经在1962年北戴河会议上说“二千万人召之即来、遣之即去”，可见对于上位者来说，农村劳动力可以用于调整城市经济，因此需要加以管理而不是放任他们自由流动产生无法预估的风险。

3.秩序问题是限制工厂招农村劳动力的原因之一。

建国初期城市失业潮和“盲流”给城市治安带来极大的隐患，促使最高层和各城市管理者倾向于限制对农民的流动，从而使得城市秩序变得更可控，这简介限制了城市企业向农村招工。

4.公共品的压力也是重要的原因。

城市在计划配给时代，需要限制城市的膨胀，从而避免计划配给的短缺。这个理由不知有管理者持有，改开后城市居民和农民工的互动中也可以看出来。从城市市民角度，他们认为农民工抢夺了他们的就业机会，和他们争夺公共品，还导致城市秩序混乱。但是苏黛瑞也明确指出农民工在改开初期并没有真正抢夺大部分公共品，城市居民依然被企业优先雇佣，裁人也优先裁掉合同工。

参考

苏黛瑞《在中国城市中争取公民权》

王海光《从政治控制到社会控制——中国城乡二元户籍制度的建立》