外交事务丨功能失调的美国能遏制中国和俄罗斯吗？

功能失调的美国能遏制中国和俄罗斯吗？

罗伯特·盖茨（Robert M. Gates）

美国当下面临的安全威胁，较过去几十年，甚或以往任何时候都更严重。

它从不曾同时面对四个结盟的对手，即俄罗斯、中国、朝鲜和伊朗，这些国家的核武库总规模可能在几年内增加近一倍。自朝鲜战争以来，美国从来没有不得不同时与欧洲和亚洲的强大军事对手较劲。没有任何一个健在人士能够回忆起某个美国的对手拥有如同今天的中国一样强大的经济、科学、技术和军事力量的时代。

但麻烦在于，此时此刻，有诸多事件要求美国予以强悍有力和有条有理的响应，美国却无能为力。其四分五裂的政治领导层，即白宫和国会中的共和党和民主党领导层，未能说服足够多的美国人相信，中国和俄罗斯的进展至关紧要。政治领导人未能解释，这些国家造成的威胁是如何相互关联的。他们未能具体阐明一项长期战略，确保美国以及更广泛的民主价值观会占据上风。

中国国家主席习近平和俄罗斯总统弗拉基米尔·普京有颇多志趣相投之处，但两个共同的信念最为凸显。首先，他们深信，他们个人都肩负着复兴本国辉煌的帝国过往岁月的命运。对习近平来说，这意味着要重新夺回中华帝国曾经主导亚洲的角色，同时怀抱斩获全球影响力的更恢弘野心。对普京来说，这意味着追求一种复兴俄罗斯帝国和重新获得苏联享有的那种尊崇的尴尬混合。其次，两位领导人都确信，发达民主国家——首先是美国——已度过了它们的鼎盛时期，并步入了不可逆转的衰退时期。他们认定，这种衰退在这些民主国家日渐兴盛的孤立主义、政治极化和国内混乱中显而易见。

总而言之，对美国而言，习近平和普京的信念预示着一段危险时期就在前方。麻烦不只在于中国和俄罗斯的军事力量和咄咄攻势。还在于，两位领导人都已在国内外犯下重大错误，未来似乎还可能犯下更重大错误。他们的决定大有可能给自己和美国带来灾难性后果。因之，华盛顿必须改变习近平和普京的如意算计，减少灾难发生的可能性，这将有赖于战略愿景和大胆行动。美国在冷战中的胜出，有赖于两个政党在连续九届总统任期内奉行一以贯之的战略。今天，美国需要一种类似的两党合作方式。这就是问题所在。

美国发现自己处在一个独一无二的危险境地：面对咄咄逼人、倾向于误判的对手，却无力集结必要的团结和力量劝阻它们。成功遏制习近平和普京这样的领导人，有赖于承诺的确定性和因应的持续性。但功能失调却令美国的实力变得飘忽不定、不可信赖，这实际上是在引诱偏好冒险的独裁者进行危险的押注，而这可能造成灾难性后果。

习近平的雄心

习近平呼吁实现“中华民族的伟大复兴”，这是中国到2049年成为占据主导地位的全球性大国的一个简略表达，2049年是中国共产党在中国内战中取得胜利的百年纪念。这一目标包括将台湾重新置于北京的控制之下。用他的话来说，“祖国完全统一一定要实现，也一定能够实现”。为此，习近平指示，到2027年前，中国军队要做好成功侵略台湾的准备。他还承诺，到2035年，要实现中国军队的现代化，使其成为一只“世界一流”的军队。习近平似乎认为，只有拿下台湾，他才能确保自己可以比肩毛泽东在中国共产党先贤祠中的地位。

习近平的抱负和个人命运意识必然意味着重大的战争风险。恰如普京在乌克兰的灾难性失算，习近平在台湾失算的可观危险也是存在的。他的重大失算至少有三次。首先，因为背离了中国领导人邓小平“韬光养晦”的准则，习近平恰好引爆了邓小平所担心的那种回应: 美国已动用其经济力量减缓中国的增长，开始强化和现代化其军事力量，并巩固其在亚洲的联盟和军事伙伴关系。第二个重大误判是习近平在经济政策上的左转，这一意识形态转向始于2015年，并在2022年中国共产党全国代表大会上得到强化。从要求党介入公司管理，到愈发依赖国有企业，他的政策严重伤害到中国经济。第三，如经济学家亚当·波森(Adam Posen)在《外交事务》撰文指出的那样，习近平应对新冠疫情的“清零”政策“令中国共产党对包括最小微经营者在内的每个人的商业活动的专横权力变得明显而有形”。由此形成的不确定性，加上他突然废止那一政策，减少了中国人的消费支出，从而进一步伤害到整个经济。（亚当·波森，现任美国彼得森国际经济研究所所长，其所撰文章题为“The End of China’s Economic Miracle”，见于《外交事务》网站，2023年8月2日发布。——译注）

假如说维护党的权力是习近平的第一要务，那么拿下台湾就是他的第二要务。假如中国仰赖非战争手段，先发制人，施压台湾投降，此举大可能以失败告终。因此，习近平会选择承受战争风险，实施全面海上封锁，甚至发动全面侵略，以征服这座岛屿。他可能认为小试牛刀即可兑现自己的天命，但不论输赢，在台湾海峡挑起战争的经济和军事成本对中国来说都是灾难性的，更不用说对其他每一个卷入战事的人了。习近平会犯一个巨大的错误。

习近平固然有误判，他的国家也正面对许多内部困难，但中国仍继续对美国构成巨大挑战。它的军事力量比以往任何时候都强大。目前中国号称军舰数量超过了美国（尽管质量更差）。中国已对常规力量和核力量进行了现代化改造和结构调整，已部署的战略核力量正接近于翻倍，指挥和控制系统也得到了升级。它正强化其在太空和网络空间的能力。

除了军事领域的动作，中国还实施了一项旨在增进其全球实力和影响力的全面战略。中国现在是包括几乎所有南美国家在内的一百二十多个国家的最大贸易伙伴。目前已有一百四十多个国家签署协议，参与到中国无所不在的基础设施开发计划“一带一路倡议”之中。中国目前在大约六十个国家拥有、管理或投资了一百多个港口。

补充这些不断扩大的经济关系的，是一个无所不在的宣传和媒体网络。世界上没有一个国家是中国的电台、电视台或在线新闻网站无法到达的。利用这些和其他渠道，北京攻击美国的行为和动机，削弱人们对美国在二战后组建的国际机构的信心，并大肆宣扬其发展和治理模式的所谓优越性，所有这一切都是在推动西方衰落这一主题。

那些认为美国和中国之间注定会有冲突的人士至少提到两个概念。一为“修昔底德陷阱”。根据这一理论，当一个崛起中的大国对抗一个老牌大国时，战争不可避免，正如同古代雅典对抗斯巴达或者一战前德国对抗英国那样。另一个理论是“巅峰中国”，即中国的经济和军事实力正处于或将很快达到最强，与此同时，强化美国军事力量的耗资巨大的项目需要数年才能收获成果。于是，在亚洲的军力悬殊局面改变中国的劣势之前，中国大有可能侵略台湾。

但这两个理论都没有说服力。关于第一次世界大战，没有什么是不可避免的；它之所以发生，是因为欧洲领导人的愚蠢和傲慢。此外，中国军队本身也远远没有做好迎接一场重大冲突的准备。因此，中国直接攻击或侵略台湾，假如发生的话，会在未来几年内。当然，除非习近平再次严重失算。

普京的赌博

“没有乌克兰，俄罗斯就不再是一个帝国”，政治学家、前美国国家安全顾问兹比格涅夫·布热津斯基曾有如是评论。普京肯定同意这一看法。

为追寻俄罗斯失落的帝国，他于2014年入侵乌克兰，并于2022年再次入侵乌克兰，后一次冒险终究沦为一次灾难性的误判，给他的国家带来了毁灭性的长期后果。俄罗斯的行动没有分裂和削弱北约，反而给这个联盟送上了新的目标(和新的强大成员国，即芬兰，很快还有瑞典)。从战略上讲，俄罗斯现在的情况比入侵前糟糕得多。

在经济上，对中国、印度和其他国家的石油销售抵消了制裁的相当大一部分金融影响，来自中国、土耳其和中亚和中东其他国家的消费品和技术则部分取代了一度从西方进口的消费品和技术。但几乎所有发达民主国家都对俄罗斯实施了非常严厉的制裁。包括石油和天然气公司在内的无数西方公司撤回了它们的投资，放弃了这个国家，它们的技术对维持俄罗斯的主要收入来源至关重要。成千上万的年轻技术专家和企业家逃离了。入侵乌克兰时，普京押上了自己国家的未来。

至于俄罗斯的军事力量，尽管乌克兰战争大大削弱了俄罗斯的常规力量，但莫斯科仍拥有世界上最大的核武库。拜军备控制协议之赐，该武库仅包括比美国多部署的一些战略核武器。但俄罗斯拥有的战术核武器数量是美国的十倍，约为一千九百枚。

尽管拥有此等庞大的核武库，但普京的前景似乎并不乐观。随着迅速征服乌克兰的希望破灭，他似乎指望一场艰难的军事僵局耗尽乌克兰人的精力，他赌的是，到明年春天或夏天，欧洲和美国公众会对供养乌克兰人感到厌倦。他可能愿意考虑一个陷入瘫痪的乌克兰，作为被征服的乌克兰的临时替代方案：那是一个已成废墟的残存国家，出口腰斩，外援巨减。普京希望乌克兰成为重建后的俄罗斯帝国的一部分; 他还惧怕一个民主、现代、繁荣的乌克兰会成为家门口的俄罗斯人的替代模式。他不会得到前者，但可能相信自己能够防范后者。

只要普京掌权，俄罗斯就仍将是美国和北约的敌手。普京正通过武器销售、安全援助和打折的石油和天然气，在非洲、中东和亚洲培植新的关系。他将继续利用一切可以动用的手段在美国和欧洲制造分裂，削弱美国在全球南方的影响力。他受到与习近平伙伴关系的鼓舞，并相信他的现代化核武库将遏制对俄罗斯的军事行动，将继续主动挑战美国。普京已犯下一个历史性错误，没有人能保证他不会再犯一个。

受伤的美国

就目前而言，美国直面中国和俄罗斯时看似都处于强势。最重要的是，美国经济表现良好。企业对新制造设施的投资正热火朝天，新的政府基础设施和技术项目补贴了其中一些投资。政府和企业在人工智能、量子计算、机器人和生物工程方面的新投资，有望在未来几年拉大美国和其他所有国家之间的技术和经济差距。

外交方面，乌克兰战争给美国带来了新的机遇。华盛顿就俄罗斯入侵乌克兰的意图向其盟友发出的早期警告，恢复了它们对美国情报能力的信心。对俄罗斯的新一轮担忧使美国得以强化和扩张北约，美国向乌克兰提供的军事援助也清楚表明，它在履行自己的承诺方面是值得信任的。与此同时，中国在亚洲和欧洲的经济和外交欺凌已伤及自身，令美国得以强化与这两个地区的联络。

近年来，美国军方获得了大量资金支持，在核三件套（nuclear triad）的所有三大件即洲际弹道导弹、轰炸机和潜艇方面，现代化项目都已在实施中。五角大楼正在购买新的作战飞机(F-35，现代化的F-15，以及一种新的第六代战机），和一队新的加油机群用于空中加油。陆军正在采购大约二十多种新的平台和武器，海军正在建造更多的舰艇和潜艇。军方继续开发新型武器，如高超音速弹药，并加强其进攻性和防御性网络能力。总的来说，美国的国防花费多于包括俄罗斯和中国在内的其他十个国家的总和。

但不幸的是，美国的政治功能失调和政策失败正在折损其成功。失控的联邦政府支出威胁到美国经济。两党的政治家都未能解决社会保障、医疗保险和医疗补助等福利项目不断攀升的成本问题。对提高债务上限经年累月的反对削弱了人们对经济的信心，导致投资者担心，假如华盛顿真的违约会发生什么。(2023年8月，评级机构惠誉下调了美国的信用评级，此举提高了政府的借贷成本。)国会的拨款程序已经中断多年。立法者一再未能订立个人拨款法案，通过了体量庞大、没有人读过“综合性”法律，并迫使政府停摆。

外交方面，前总统唐纳德·特朗普藐视美国的盟友，钟爱威权领导人，乐意散布对美国对其北约盟友承诺的怀疑情绪，加上其一般而言反复无常的行为，都削弱了美国在全球的公信力和尊重。但在拜登政府就任仅七个月后，美国即突然从阿富汗撤军，这一灾难性举动进一步损害了世界其他国家对华盛顿的信心。

多年来，美国的外交忽视了全球南方的相当多地区，那里是美国与中国和俄罗斯进行非军事竞争的中心阵地。在世界的这一部分，美国的大使职位呈现出不成比例地空缺。自2022年开始，美国在忽视多年后匆忙恢复了与几个太平洋岛国的关系，但这只是在中国利用华盛顿的缺席与这些国家签署安全和经济协议之后。与中国甚至俄罗斯争夺市场和影响力的竞争是全球性的。美国承受不起在任何地方缺席的代价。

军方也为美国的政治功能失调（尤其是在国会）付出了代价。自2010年以来，国会每年都未能在下一个财政年度开始前通过军费拨款法案。取而代之的是，国会通过了一项“持续决议”，该决议允许五角大楼的支出不超过上一年，并禁止其启动任何新的项目或增加现有项目的支出。这些持续决议管控着国防支出，直到新的拨款法案能获得通过为之，而这些决议的效力从几周持续到整个财政年度。结果是，每一年，有想法的新项目和倡议会在一段不可预测的时期内没有下文。

2011年的《预算控制法》（Budget Control Act）落实了自动的支出削减，即所谓“扣减”（sequestration），并在十年内削减了一点二万亿美元的联邦预算。军方支出当时只占联邦支出的15%左右，却被迫承担了一半的削减，即六千亿美元。因人员成本被豁免，大部分削减必须来自维护、运营、培训和投资账户。后果是严重而持久的。但迟至2023年9月，国会再度向犯下同样错误的方向前进。

国会放任政治真正伤及军队的另一个例子是，允许一名参议员连续数月阻挠对数百名高级军官任命的确认，这不只严重削弱了他们的准备状态和领导能力，还突显了美国在这样一个关键领域的政府功能失调，令美国成为敌人的笑柄。

底线是，美国需要更多军事力量应对它所面对的威胁，但国会和行政分支那里满是妨害目标实现的障碍。

迎接关键时刻的挑战

以美国及其盟友为一方，以中国、俄罗斯及与它们并肩的国家为另一方，一场史诗般的较量已经上演。

为确保华盛顿处于最有利地位，遏制对手的更多战略误判，美国领导人必须首先解决两党长达数十年的有关美国世界角色的一致意见破裂的问题。经历二十年的阿富汗和伊拉克战争后，尤其是考虑到美国国内存在许多问题，许多美国人想转向国内，这并不令人惊讶。但政治领导人的工作就是反击这种情绪，并解释这个国家的命运如何与其他地方发生的事情息息相关。富兰克林·罗斯福总统曾经说过“政治家最大的责任就是去开导”，但最近几任总统和绝大多数国会议员完全未能履行这一重要职责。

美国人必须理解，何以即令存在代价，美国的全球领导地位依旧对维护和平与繁荣至关重要。他们必须知晓，何以乌克兰成功抵抗俄罗斯的入侵对阻止中国入侵台湾至关重要。他们必须知晓，何以中国控制西太平洋危及美国的利益。他们必须知晓，何以中国和俄罗斯在全球南方的影响力对美国的钱包至关重要。他们必须知晓，何以美国作为盟友的可靠性对维护和平极为重要。他们必须知晓，何以中国与俄罗斯结盟威胁到美国。这些类别的关联，美国政治领导人每天都必须勾画出来。

当前需要的不只是一次椭圆形办公室的讲话或在国会进行一次演讲。相反，为使信息获得理解，不断重复必不可少。除了定期与美国人民直接沟通，而不是通过发言人，总统还必须花时间与国会议员和媒体餐叙，并举行小型会议，解释美国的领导角色。然后，考虑到当代信息沟通的分散性，国会议员有必要将信息传递给他们在全国各地的选民。

什么信息呢？是美国的全球领导地位已带来了七十五年的大国和平，这是几个世纪以来持续时间最长的一段时期。

在一个国家的生命中，没有什么比战争更昂贵，也没有什么比战争对其安全和繁荣构成更大的威胁。没有什么比把头埋在沙子里假装美国没有受到其他地方事件的影响更可能导致战争，就像这个国家在一战、二战和九·一一事件之前学到的那样。美国拥有的军事力量、它打造的联盟、它设计的国际机构，对遏阻对它及其伙伴的侵略都至关重要。正如一个世纪的证据理当表明的那样，未能与侵略者打交道只是鼓励了更多的侵略。认为俄罗斯在乌克兰的胜利不会导致俄罗斯更进一步侵略欧洲，甚至北约和俄罗斯之间爆发战争，是天真的。认为俄罗斯在乌克兰的成功不会显著增加中国侵略台湾的可能性，从而不大可能导致美国和中国之间的战争，也同样是天真的。

一个没有美国可靠领导的世界将是一个威权掠夺者的世界，所有其他国家都有可能成为猎物。假如美国要保护其人民、安全和自由，它就必须继续发挥全球领导作用。正如英国首相温斯顿·丘吉尔在1943年论及美国时所说，“伟大的代价是责任”。

在国内重建对这一责任的支持，对重建盟国之间的信任，和在对手那里重建美国将履行其承诺的意识，都至关重要。因存在国内分歧，各方信息芜杂纷陈，加上政治领导人对美国的世界角色抱有矛盾心态，国外对美国的可靠性怀疑声浪巨大。美国的朋友和对手都想知道，拜登的接触和同盟建设是否在回归常态，或者，特朗普对盟友的“美国优先”蔑视是否将成为未来美国政策的主线。哪怕是美国最亲密的盟友，在涉及美国的事情上也是多方下注。在一个俄罗斯和中国四处徘徊的世界里，这尤其危险。

恢复公众对美国全球领导地位的支持是重中之重，但美国必须采取其他措施，事实上运用那一角色。

首先，它必须超越单纯的“转向”亚洲。强化与澳大利亚、日本、菲律宾、韩国和该地区其他国家的关系是必不可少的，但还不够。中国和俄罗斯正在各大洲携手合作，矛头指向美国的利益。华盛顿需要一套与整个世界打交道的战略，特别是在非洲、拉丁美洲和中东地区：在这些地区，俄罗斯人和中国人在发展安全和经济关系方面正在迅速超过美国。这一战略不应该将世界分裂为民主国家和独裁国家。美国必须始终在世界各地倡导民主和人权，但这一承诺不能使华盛顿昧于这样一个现实：美国的国家利益有时要求美国与那些高压、缺乏代表性的政府合作。

其次，美国的战略必须容纳其国家实力的所有工具。共和党人和民主党人都对贸易协定越来越有敌意，国会中保护主义情绪强烈。这在全球南方将这一领域开放给了中国人，那里提供了巨大的市场和投资机会。尽管“一带一路倡议”存在缺陷，比如给受援国带来了巨额债务，但北京成功利用了该倡议，将中国的影响力、企业和经济触角渗透到数十个国家。这一倡议已在2017年明文载入中国宪法（当为“中国共产党章程”——译注），不会消失。美国及其盟友需要弄清楚如何利用自身优势，首先是它们的私人部门，与该倡议展开竞争。

美国的发展援助项目只相当于中国努力的一小部分，而且支离破碎，与美国更重要的地缘政治目标脱节。即使在美国援助项目取得成功的地方，美国也对自己的成就保持着神圣的沉默。例如，它几乎没有提到哥伦比亚计划（Plan Colombia），这是一个旨在打击哥伦比亚毒品贸易的援助项目，也没有提到总统的艾滋病紧急救援计划（Emergency Plan for AIDS Relief），该计划挽救了非洲数百万人的生命。

公共外交对促进美国的利益至关重要，但自冷战结束以来，华盛顿已经放纵这一重要的实力工具萎缩。与此同时，中国正在世界各地花费数十亿美元推广自己的讲述。俄罗斯也在积极行动，散布其宣传和假消息，并在民主国家内部和相互之间煽动不和。美国需要有一套影响外国领导人和公众的战略，尤其是在全球南方。为取得成功，这一战略要求美国政府不只花费更多金钱，还需要整合和同步许多各行其是的公关活动。

对外国政府的安全援助是另一个需要激进改革的领域。尽管美国军方在训练外国武装力量方面表现出色，但在没有充分考虑地区战略或者如何更好地与盟国合作的情况下，关于在哪里以及如何进行训练，美国军方的决定是琐碎零星的。俄罗斯越来越多地向非洲国家尤其是那些有威权倾向国家的政府提供援助，但美国缺乏对抗这一举措的有效战略。华盛顿还必须想办法加快向接受国运送军事装备的速度。目前，美国对台湾武器销售的积压价值约为一百九十亿美元，延期时间从四年到十年不等。尽管延期交付是多种因素造成的，但美国国防工业生产能力有限是一个重要原因。

第三，面对中国和俄罗斯的结盟，美国必须重新思考其核战略。俄罗斯正对其战略核力量实施现代化改造，中国正大幅扩充其一度规模较小的核力量，与这两个国家的合作考验着美国核威慑力量的公信力，朝鲜不断扩张的核能力和伊朗的武器潜力也是如此。为强化威慑力，美国调整其战略几乎是板上钉钉之事，还可能必须扩大核力量的规模。中国和俄罗斯海军正越来越多地举行联合演习，假如它们没有同时更密切地协调已部署的战略核力量，那会是令人惊讶的。

华盛顿方面普遍认为，美国海军需要更多的军舰和潜艇。同样，政客的言辞和行动之间的反差是鲜明的。多年来，造船预算基本维持不变，但近年来，尽管预算显著增加，持续的决议和执行问题已妨碍到海军的扩张。壮大海军规模的主要障碍是预算: 缺乏对海军本身持续的更多资金投入，更广泛地说，对造船厂和支持造船和船舶维护的产业投资不足。即便如此，我们也很难看到政客对在短期内解决这些问题有什么紧迫感。这是不可接受的。

最后，国会必须改变向国防部拨款的方式，国防部也必须改变花钱的方式。批准国防预算时，国会的行动必须更快速、更高效。这意味着，最重要的是在财政年度开始之前通过军事拨款法案，这一改变将给国防部带来迫切需要的可预测性。对五角大楼而言，它必须修正其刻板僵化、目光短浅、官僚主义的收购程序；在一个敏捷性、灵活性和速度比以往任何时候都重要的时代，这些程序尤其是不合时宜的。国防部领导人已就这些缺陷发表了正确的看法，并宣布了许多纠正缺陷的举动。高效和当机立断的执行是一大挑战。

少说话，多行动

中国和俄罗斯认为未来属于它们。尽管美国国会和行政分支反击这些对手时措辞强硬，但令人惊讶的是，它们少有行动。很多时候，新的行动方案宣布出来只是为获得资金，且实际执行缓慢，或者未能完全实现。

口头表态是廉价的，华盛顿似乎没有人准备好做出目前迫切需要的改变。这尤其令人困惑，因为在一个华盛顿发生激烈党争和对立的时代，习近平和普京在美国决策者那里成功推动了两党都支持美国对它们的咄咄逼人之举予以有力响应，两党的支持令人印象深刻，尽管不甚牢固。美国行政分支和国会罕有机会共同努力，用影响深远的行动支持它们对抗中国和俄罗斯的花言巧语，那些行动使美国成为一个更可敬畏的对手，并可能有助于阻止战争。

习近平和普京被一群唯唯诺诺之人包围，他们已犯下严重错误，令各自的国家付出了沉重代价。从长远来看，他们已伤害到自己的国家。但在可预见的未来，他们依旧是一大危险，美国必须与他们打交道。哪怕是在最好的光景下，即美国政府有的是支持自己的公众、活力四射的领导人和一以贯之的战略，这些对手也会构成可怕的挑战。但今天的国内局势远非井然有序: 美国公众转向了内部; 国会陷入了口舌之争、粗鲁行径和边缘政策; 历任总统要么矢口否认，要么在解释美国的全球角色方面表现糟糕。

为对付这些孔武有力、乐于冒险的对手，美国必须在每个方面都提升自己的实力。只有这样，它才有希望阻止习近平和普京投下更多凶险的赌注。此等祸患是真实存在的。

（本文作者生于1943年，2006年12月至2011年7月担任美国国防部长。本文原题“The Dysfunctional Superpower”，由《外交事务》网站发布于2023年9月29日。译者听桥，对原文有多分段。）