西安市环卫工权益解读与政策批判

作者：左望

“以克论净”，这一奇葩荒谬的环卫管理制度再次把西安环卫推上媒体头条。而事实上，在过去的7年间，西安环卫领域就已经不断爆出各种奇葩新闻，直击这个丑陋的环卫制度——“200名环卫工欠薪4个月”、“发放慰问品被没收”、“环卫工人因太冷烤火被辞”、“环卫工领到过期大米”、“一个烟头罚款一元”，再加上自2017年以来的“以克论净”新举措。这些荒诞不是孤例，而是整个环卫市场化改革所带来的弊病。

西安自2000年开始推行环卫行业市场化体制改革之后，工人由外包公司雇佣，政府仅承担财政上的投入。在市场化推行过程中，政府既甩掉了环卫人员管理的职责，也通过降低标价压低了成本；外包公司则通过各种隐形手段利益抽成——克扣工资、吃人头费、违法用工等；处于最末端的环卫工人则工资待遇大打折扣，也影响了环卫政策的最终落实。据官方资料，截至2016年西安市已有环卫所（站）和保洁公司122家，环卫保洁人员27832人^[1]。环卫群体多以农民工、女性为主，普遍年龄偏大且教育水平低，很难反抗这个压迫的用工体制。

早在2012年，国家住建部和人社部等7个部门就联合下发《关于进一步保障环卫行业职工合法权益的意见》，希望推动环卫工待遇的提高。随后2016年西安市通过了《进一步加强市容环卫行业管理工作实施意见》^[2]（下称《意见》），制定了环卫工工资待遇的相关细则，但政策规定是否到位？具体落实又是如何？本报告将尝试对该《意见》进行介绍和解读，并简单讨论实施情况和政策缺漏部分，最后探讨“以克论净”的罚款制度的不合法性。作者希望通过这个报告帮助西安环卫工友深入了解自身权益以及令公众知晓环卫制度存在的问题。

第一部分：西安环卫工人工资待遇规定

1、基本工资与加班费：月基本工资收入不得低于最低工资标准的110%，2020年环卫工月基本工资应不低于1980元

根据《意见》，环卫工人基本工资按西安市各区域最低工资标准的110%确定，随最低工资标准同步调整。2019年5月以来，西安市调整最低工资至1800元/月（鄠邑区、蓝田县、周至县为1700元^[3]），故西安环卫工基础工资为1800*110%=1980元/月。

基础工资的增长意味着加班工资也随之提高。调整后的每小时工资为11.38元（91.03元/天，按每月21.75天计算）。此外若有加班，平日延长加班工资应按照每小时150%计算，即17.07元/小时，双休加班为双倍工资22.76元/小时（182.08元/天），法定节假日加班为3倍工资34.14元/小时（273.14元/天）。

2、岗位津贴：每天25元，每月应不少于525元

根据《意见》，环卫工享有岗位津贴，标准为每人每日25元，以每月21个工作日计算，也就是说，环卫工可得岗位津贴应不少于25*21日=525元/月。而岗位津贴计算依照职工实际上岗出勤天数计，如果工人出勤超过21天（常态），多余的天数也应同样享有岗位津贴。

3、绩效工资：每月300-500元不等，不得少于300元

根据《意见》，环卫工绩效工资按照每人每月300—500元标准，由用人单位根据每月考核结果发放，即便绩效并未符合标准，工人每个月可得绩效工资仍然不得少于300元。然而《意见》并未明确绩效管理制度的制定方法，以及如何保障工人申诉和异议的权利。

4、高温补贴：“降温费”每天15元（390元/月） + “高温补贴”每天25元

根据市城管委办公室《关于环卫工人待遇落实和作业安全的紧急通知》（市城管委办发〔2016〕14号）规定，环卫工人可享有夏季“两费”补贴。6月1日到9月30日期间，环卫工人可享有每人每天15元“降温费”补贴，按每月休四天常规计算，每个月降温费至少为15*26天=390元。

此外，在35℃以上高温天气从事室外露天作业，须给一线环卫工人按照每人每天25元标准发放“高温津贴”。西安平均每年有将近一个月的高温天数，以21天计算，平均每月环卫工高温津贴不得少于21*25/4=131元/月。高温津贴只能以现金支付，防暑降温饮料、药品等劳动保护用品费用不得冲抵高温津贴，用人单位亦不得因高温期间停止工作、缩短工作时间为由降低或扣除劳动者工资。

5、五险一金：社保部分不少于330.81元/月，公积金不少于90元/月

根据西安市政府发布的《关于西安市环卫工人参加社会保险有关问题的通知^[4]》，针对男未满60周岁、女未满55周岁的环卫工人，均应按政策规定参加该市基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险及生育保险。男年满60周岁、女年满55周岁的人员，不再参加企业职工社会保险，应按政策规定纳入城乡居民社会保险范围，享受城乡居民社会保险待遇。

五险一金是用人单位必须给予劳动者的保障，若企业不履行缴纳义务，则违反了国家法律。环卫工人可以在当地社保局/税务局和住房公积金管理处查询五险一金的缴纳情况。政府并未明确环卫工五险一金缴纳基数，缴费基数一般根据工人上一年度1月至12月所有工资性收入所得的月平均额来确定，而环卫单位经常只会采取最低标准为工人缴纳，实际上并不符合法律规定。

社保方面，若以最低缴费基数计算，2020年环卫工个人缴纳部分大概为330.81元/月；公积金方面，若以最低缴费基数和5%的缴纳比例计算，每月为90元。因此，环卫工每月缴纳五险一金部分应不少于420.81元，而公积金账户收入不得低于180元。

6、健康保障：每年一次定期体检，每人每年200元意外伤害险，以及每人每年350元的劳保用品保障

根据《意见》，环卫公司应依法落实环卫工每年体检一次制度，并落实环卫工人个人防护、防暑降温、防尘防霾的防控制举措。每年给予工人配备一次性劳保用品的经费不得少于350元的标准，包括：肥皂、毛巾、雨衣、胶鞋、手套、防雾霾口罩、反光背心、草帽等，否则环卫公司便违反了规定。

此外，自2016年8月1日起，要求环卫公司为工人提供意外伤害保险，标准为每人每年200元，由财政支出。同时，环卫工工作中若遇意外，企业有责任义务为工人申请工伤认定及处理意外伤害保险赔偿。

7、环卫企业须严格落实工资条发放、劳动合同签订以及年休假等规定

此外，西安的环卫《意见》并未强调工资发放、劳动合同等问题，但是环卫行业的用工同样适用其他劳动法律，环卫企业应严格遵照《劳动法》、《劳动合同法》、《工资支付条例》等法规，保证环卫工人签订《劳动合同》的权益，并每月发放工资明细避免工资不透明，同时严格为符合条件的环卫工人保障年休假、探亲假等权益：

     1）“职工累计工作已满1年不满10年的，年休假5天；已满10年不满20年的，年休假10天；已满20年的，年休假15天。”

     2）“探亲假：（a）探望配偶，每年给予一方探亲假一次，30天。（b）未婚员工探望父母，每年给假一次，20天，也可根据实际情况，2年给假一次，45天。（c）已婚员工探望父母，每4年给假一次，20天”。

8、工资待遇总结

综合上述对西安环卫工工资待遇的解读，环卫工的工资待遇包括：基本工资（+加班费）+岗位津贴+绩效工资+高温补贴+五险一金。此外环卫工还应享有额外的每年一次免费体检、200元的人生意外保险以及350元标准的劳保用品提供。

环卫工一般采用的工作模式主要是六休一模式，每月平均工作26天。以此计算，扣除五险一金之后，正常每月平均仅可拿到（1980元+180.08元*4天+25元岗位津贴*26天+绩效300-五险一金420.81）≈ 3230元/月（6-9月有额外降温费+高温津贴：390+131≈521元/月）。而实际上，根据很多调查，西安环卫工每天工作多是超过8个小时，几乎全年无休^[5]，但是环卫公司却不按规定补贴加班费；如果按照法律规定发放工资，收入必然远远高于上面的数字。

第二部分：西安环卫政策缺乏落实且有政策缺漏

9、西安环卫企业普遍不依法支付加班费

据华商网2018年一份针对100名西安环卫工的调查^[6]，随机计算的工人平均月收入近2675.8元。而调查显示，有70%的环卫工每天工作时长9小时左右，极少有8小时工作制，其余超过9小时。经统计，受访的100位环卫工平均每天工作9.5小时，大部分人全年无休，法定节假日也不休息。而每家环卫公司发放的加班费也不尽相同，有50元一天的，也有70元一天的。

2018年西安城六区最低工资为1680元，环卫工理应收入为基本工资(1680元×110%=1848元)+绩效工资(最低每月300元)+岗位津贴(25元/日×21日=525元)，最低额为2673元。若365天无休工作，工人加班费每月可达（169.6*2*52周+254.4*11天）➗12个月=1702元。核算下来工人每月应得的收入超过4300元，但是现实中工人每次只得到50/70不等的加班费。工人每月损失超千元，甚至相当于在被迫“无偿加班”，环卫公司无疑严重违反了《劳动法》的相关规定。

10、医保参保率低，高强度工作缺乏保障

西安市市容园林局环卫处的数据披露，西安环卫工年龄结构明显偏高，平均年龄超过50岁，且女性偏多。2014年曾经有披露数据，西安市31000多名环卫工^[7]中仅有9200多人已参保或不符合参保条件，另外2万多符合条件的环卫工人则是没有参保，参保率竟然连30%都不到。在2018年的媒体调查中同样显示^[8]，100名参调环卫工中仅有12名表示办理了社保，余下均无社保，比例高达88%。这些环卫工都隶属于西安城管局下属外包的环卫公司，不仅没有法定的社保保障，连政府《意见》规定的意外险也没有。

而事实上，西安政府早在2012年就推出要求保障环卫工人参保的通知^[9]。文件在2017年废止，但是可见环卫工群体中的基本社会保障并没有依法落实，政府《意见》和劳动法成了橡皮图章。

此外，“吃人头费”一直以来是外包保洁公司的惯常手段，也是导致工人严重过劳和工作伤害的重要来源。曾有西安环卫工爆料，保洁公司会利用压缩人数来赚钱：假设一条街要求安排10个人打扫，政府就会给10个人的工钱，但保洁公司可能只安排8个人，这样空出来2个人的钱就归保洁公司，有些情况甚至一人做两个人的活。

吃人头导致的是工人工作量加大。清扫主要干道的保洁员往往每天工作时长不低于15小时，而负责一般道路清扫的保洁员工作时长也超过10小时。这也变相让环卫工成了“最危险”的工种：西安市市容园林局统计，2011年至2013年，平均每年都有超过200名保洁员遭遇被撞事故；仅2012年8月至年底间的4个月内，保洁员被撞事故就达110起，大部分发生在凌晨。

11、环卫工资福利制度不完善，缺乏对工龄工资、节日慰问金及低温补贴等方面的讨论

年终、节假日都是城市最为繁忙的时间段，垃圾量也必然增加。环卫工无法享有节日的欢乐，却必须比往常投入更多劳动来维系城市整洁，可见在节日期间针对环卫工额外的经济支持是必须且合理的。同样，工龄工资的设定亦相当重要：多数环卫工人长期从事清洁工作，工龄平均在10年以上；但不同工龄的工资待遇没有区别，甚至老龄环卫工还可能被企业歧视，这严重影响环卫工的工作积极性和效率。此外，西安冬季平均一般在-15℃度左右，极端最低气温可达-21.2℃，但环卫工必须雨雪无阻上岗。因此除了提供足够的御寒措施外，环卫单位同样有责任提供低温津贴，供环卫工更好地保护自己。

对比全国其他城市，广州环卫工已经享有每月300元左右的额外工龄工资以及2400元的全年节日慰问金；苏州环卫工可享有年终奖及1000元春节慰问金；上海地区环卫工则有额外冬季低温补贴措施。但西安环卫在工龄工资、节日慰问金及低温补贴这些方面仍未有任何举措，亟需完善。

12、针对环卫行业特殊性，应提供环卫工住房保障和子女教育优惠政策

环卫行业围绕城市中心的特殊属性决定了大多数环卫工都必须居住在中心城区周边，否则无法满足凌晨上班的要求，也就意味着住房花销更高。而环卫工多数是外来农民工，意味着其外地户籍子女也没有办法享有城市的公立教育资源。这都是严重影响环卫工福祉的问题。

中央2012年发布的《关于进一步保障环卫行业职工合法权益的意见》已经指出，各地政府要帮助环卫工解决生活困难：对符合当地保障性住房申请条件的环卫职工，在同等条件下可优先配租配售；根据各地实际，解决好环卫职工子女医疗和入学问题。但是在2016年的西安环卫《意见》中并没有任何字眼提及环卫工的住房和子女教育保障，非常令人遗憾。而作为教育资源更为稀缺的广州地区，环卫工人子女已经可以免费入读本地公立学校，与本地户籍无异。

来到城市的环卫工，不仅工资福利上保障不足，也面对着高额的生活和教育支出。工龄工资，节日慰问金，低温补贴，以及住房和子女教育优惠等福利，本应该是环卫行业的共识，诸多城市也已经开始推行；作为省会城市和GDP排名全国第21的西安，更应该在制度和执行上全面检讨和完善。而环卫工，在遭遇工资违法、加班费不合理时，同样要积极努力地向劳动监察部门举报和向劳动仲裁委员会申诉维权。

第三部分：应该取缔不合法的“以克论净”罚款制度

在侵犯工人权益和环卫保障政策缺位之外，悬在西安环卫工头上的一把更为要命和残酷的“利剑”是变相的“以罚代管”制度。

在环卫行业，不管是外包的保洁公司，还是政府街道办直接管理的环卫站/作业中心等，几乎无一例外都有相应的罚款制度。随便在网上新闻搜“环卫罚款”就出来近699,000 个搜索结果，各类型的“罚款制度”名目层出不穷，千奇百怪。“以罚代管”制度虽以环卫质量监督为名，但不仅成为了环卫单位从中克扣工资牟取利益的手段，还越来越多地被用来约束和规训工人，甚至可以作为“报复”不听话工人的工具之一，用来打压工人的不满和掩饰环卫违法行为。

西安此前已经多次曝光在所谓的“烟头革命”中按烟头数量对环卫工罚款——每发现地上多一个烟头罚款5块钱，无上限；“以克论净”则规定：若不同级别路面尘土超过5克、10克、15克和20克，或垃圾在路面滞留时间超过5分钟，则将每次罚款20-100块不等……几乎每一位环卫工都因此被罚过，无一例外^[10]，他们每天不到100元的收入甚至可能罚到一分不剩。

对于罚款政策，西安市环境卫生管理处回应称，“以克论净”的检查主要针对机械清扫作业，不会因此对环卫工进行扣罚等处罚。事实上，“以克论净”的规定早于2017年就在《西安市城市道路“以克论净 深度保洁”作业标准（试行）^[11]》中出现：“重点区域地面尘土，人工清扫每平方米不超过5克，垃圾路面滞留时间不超过5分钟；一级道路地面尘土，人工清扫和机械洗扫每平方米均不超过10克，垃圾路面滞留时间不超过10分钟”。此文件明确指出该标准针对的就是环卫工人人工清扫的质量要求，所以环卫部门作出的回应明显并非事实。西安环卫部门同时表示，“以克论净”的具体罚款措施是由外包的第三方保洁公司单独制定^[12]，政府并无参与。

针对这样的奇葩规定，环卫工是否真的有可能做到定时定量地完成工作呢？根据规定，西安环卫工清扫面积为2750-3800平方米不等（因“吃人头费”的情况，实际必然更大），每天早上6∶30前需完成全路段普扫，剩余时间需要负责全路段的保洁。垃圾产生并非人所能控制，环卫工又如何能够在来回快速赛跑中做到“5克”、“5分钟”的要求呢？而这个制度背后的罚款机制又是否合法合规呢？如果不合法，为何政府允许外包公司肆意妄为？环卫工人又该怎么申诉？

法律上，环卫企业/单位没有罚款的权利，“以克论净” 的罚款规定违反了国家相关法律。

（一）在劳动关系相关的法律里面，罚款制度只能应用于企业损失的情况。《工资支付暂行规定》第十六条有一个罚款的规定：“因劳动者本人原因给用人单位造成经济损失的，用人单位可按照劳动合同的约定要求其赔偿经济损失。经济损失的赔偿，可从劳动者本人的工资中扣除。但每月扣除的部分不得超过劳动者当月工资的20％。若扣除后的剩余工资部分低于当地月最低工资标准，则按最低工资标准支付。”以又如，《劳动合同法》第十九条规定：“劳动者违反本法规定解除劳动合同，或者违反劳动合同中约定的保密义务或者竞业限制，给用人单位造成损失的，应当承担赔偿责任。”

这两个规定的前提是，劳动者损坏了单位/企业的利益，然而从上面的罚款例子中，环卫工人们丝毫没有损害企业利益，反而是企业用各种名目扣罚，想要让工人乖乖听话。这明显不适用法律规定。

（二）环卫公司制定的内部罚款制度，没有合法性。如果环卫管理部门内部制定了一定的规章制度，规定了罚款的情况，那么可以算数吗？答案是不可以。根据《劳动法》第四条，国家赋予了企业可以制定管理制度的权利；可是同时要求：“用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。”“用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示，或者告知劳动者。”也就是说，如果实行的制度没有经过全体环卫工人讨论和民主投票的话，即便存在也是无效的。那么工人也便无需遵守这种没有合法性的规定。

（三）企业没有罚款权。所谓罚款，根据《行政处罚法》，是指针对公民实施的罚款，是指国有行政执法机关和司法机关因公民违反法律、行政法规和规章而对该公民依法实施的经济处罚。其他任何机关、团体和个人无法律授予的职权和明确的法律依据，不得对公民实施罚款。当然环卫企业也就不能对环卫工罚款。

而企业罚款的依据，最早则来源于1982年的《企业职工奖惩条例》，里面规定：“国有企业和城镇集体企业有权对职工实施罚款。”该条例第11条规定：“对于有下列行为之一的职工，经批评教育不改的，应当根据情况给予行政处分或者经济处罚……”然而此条例已经在2008年被《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》代替，也就是说罚款制度自2008年开始就废除了。新颁布的劳动法律并未规定企业罚款权，同时还指出：企业作为以营利为目的的经济组织，无权制定罚款内容的内部规章。企业只能通过批评教育等方式来处理纠纷。所以即便环卫公司/单位制定了“罚款”的所谓“内部规章制度”，也是违反了劳动法。

因此，如果环卫保洁公司，或者主管环卫行业的政府部门，胡乱针对环卫工进行罚款，使工人工资受到损失，是明显违反国家《工资支付暂行规定》、《行政处罚法》和《劳动法》的。由此可见，“以克论净”、“以罚代管”等制度实际上没有任何法律依据，而是环卫主管部门带头违法，对工人微薄工资进一步剥削；某些管理者以这样的方式为自己牟利或惩罚工人更是触犯法律。

面对这样的处境，西安环卫工人可以怎么做？针对环卫工的罚款，已经构成事实上的克扣工资。劳动保障部门有责任对环卫企业工资支付情况进行监督，环卫工可以根据《劳动监察条例》集体向劳动部门匿名或实名投诉，提出要求返还既往罚款，并要求对主管单位罚款和取缔不合法的罚款制度。

第四部分：总结

社会对于环卫工的想象，往往都只有讴歌和悲情。在讴歌的论述之下，环卫工只会以最美好的“城市美容师”形象展现，而这一群体背后的剥削和压迫则被刻意隐藏起来。但荣誉永远弥补不了苦难，也改变不了整个群体的命运。在悲情之下，环卫工成了一个需要帮助的群体，但其劳动价值却没有真正得到认可。长期处于压制和失语中的环卫工，真正需要的尊重是：自己的劳动价值可以得到完整回报；打破专断的工作压迫，工人可以没有恐惧地表达诉求。但是，西安乃至全国环卫工的劳动价值显然没有得到尊重。

2016年西安市政府发布的《进一步加强市容环卫行业管理工作实施意见》显然对环卫行业的工资待遇标准起到了重要规范作用。但即便如此，西安环卫工仍然面临很多困境：实质的执法缺位，几乎全年无休却拿不到合法加班费，长年工作却无法享有社保；相比其他省市，在工龄工资、节日慰问金以及住房和子女教育方面的福利政策明显真空；“以罚代管”的违法管理方式猖狂盛行，严重影响工人的收入和工作积极性。

这些困境，一方面源自外包制度下政府政策执行监督的不到位，提供了外包公司违法和牟利的灰色空间——“价低者得”的规则下，环卫工权益保障情况并不作为评定标准，在利益驱动下外包公司必然通过“吃人头费”、不依法发放加班费、甚至“以罚代管”的方式克扣工资牟利；另一方面源自政府对多项权益规定的含糊和缺漏，导致环卫工权益无法可依。面对政策执行不到位和外包监管缺失的问题，政府必然需要认真反思和反省，环卫工群体也要争取独立发声的可能性，只有这样改变才有可能。

^[1] http://www.shaanxi.gov.cn/sxxw/fx/32323.htm

^[2] http://www.xa.gov.cn/gk/zcfg/szfbgtwj/5d49564d65cbd87465b07e46.html

^[3] http://www.xiandaiyuwen.com/news/zdgz/825586.html

^[4] http://www.xa.gov.cn/gk/zcfg/szfbgtwj/5d494ab965cbd87465af4de9.html

^[5] https://baijiahao.baidu.com/s?id=1610200294135226298&wfr=spider&for=pc

^[6] https://baijiahao.baidu.com/s?id=1610200294135226298&wfr=spider&for=pc

^[7] http://www.huaxia.com/zjsx/xwsc/2014/07/3994529.html

^[8] https://baijiahao.baidu.com/s?id=1610200294135226298&wfr=spider&for=pc

^[9] http://www.xa.gov.cn/gk/zcfg/szfbgtwj/5d494ab965cbd87465af4de9.html

^[10] http://news.sina.com.cn/c/2020-05-29/doc-iircuyvi5652477.shtml

^[11] http://www.xa.gov.cn/gk/zcfg/szfbgtwj/5d495797fd850833ac632de4.html

^[12] http://news.sina.com.cn/c/2020-05-29/doc-iircuyvi5652477.shtml