弱國無外交？老撾的生存之道

【原文曾於2020年12月28日公開發表】

引言

       羅金義教授和王家豪先生近日先後分享了蒙古、越南、印度、日本、南韓數個東亞國家如何與俄羅斯交往，他們各有其合作賴以生存之原因：印度、越南需要俄羅斯協同牽制中國(印度則加上巴基斯坦)；南韓則希望借中、俄之手制衡北韓；作為中俄緩衝地帶的蒙古則嘗試兩面討好以求左右逢源；日本雖然有北方四島爭議，卻因為北韓引起的地緣政治威脅，不得不與俄保持合作。上述國家在發展對俄關係時，不免把「中國因素」放入外交政策考量，當然「中國因素」是把中國視作崛起的新星或是威脅的對手，或未可知。

       也許正如羅金義教授數年前與秦偉燊先生合著的《老撾的地緣政治學— 扈從還是避險？》(下文簡稱《老撾》)一書標題所言，如老撾這類東亞中小型國家，面對中、俄、美三個重要大國，如何穿梭其中，往往在「扈從」、「避險」兩個選擇作決定。正如《老撾》第一章封面所言：

中國改革的成績愈驕人，主流的想法愈是認為東亞這些國家似乎無法通過權力平衡以抗衡中國，。……老撾是最新的一個故事讓我們審慎考察：到底是消極扈從還是積極避險的視角，比較有助我們分析東南亞小國的地緣政治學？

筆者以前曾討論的馬來西亞，和老撾所面對的外交挑戰亦是類近，概括的說是蔡怡竑博士所言「十字路口上的東亞」。本文孤且充作一篇簡單的閱讀筆記，嘗試帶領大家觀察老撾如何游走於各方勢力。

近代老撾歷史：權力競技場的舞台

       二十世紀中期的東亞，與同時期的歐洲不同，縱然全世界都分裂成資本主義與共產主義兩個陣營，東亞同時面對脫殖浪潮(decolonization) 的考驗，此過程並非一帆風順，尤其脫殖與意識形態競爭兩者交雜，曾經發生數場血腥戰爭和軍事衝突：中國的第二次國共內戰、越南戰爭、朝鮮戰爭、老撾內戰、印巴戰爭、東帝汶戰爭、柬埔寨內戰，乃至中蘇衝突、中越戰爭、馬印對抗。當中有不少後遺症，並不因冷戰的結束而消失，最佳例子當數中印戰爭，1962年曾爆發一場戰事，直至近半世紀後的今年五月再度擦槍走火。老撾內戰在眾多戰爭反而顯得不起眼，它和越戰時間相近，也是拖延了二十多年之久。正因其不顯眼，故有學者別稱其為「秘密戰爭」，往往視其為越戰的分支。

       1945年，當第二次世界大戰走向尾聲時，作為法國保護國的老撾陷於一片混亂，先是日軍政變推翻法國殖民政府，讓老撾宣布獨立並加入日本的大東亞共榮圈。不久日本戰敗投降，法國重返老撾希望恢復管治，老撾王室就國家未來產生分歧：傾向恢復法國殖民、或是直接獨立。分歧逐漸升溫，引發首十年以法國和老撾之間的戰爭。1954年日內瓦協定簽訂，法國撤出越南、老撾，之後老撾各股勢力互相攻伐，延綿二十年之久，同時引入美蘇兩方的間接參與。直至1975年春季南越在越戰全面戰敗，越南共產黨取得最後勝利。同年冬天老撾亦廢除君主制度，人民革命黨取得政權，由黨總書記凱山．豐威漢兼任總理，支持共產主義的原王室成員蘇發努馮親王出任國家主席。

中老關係在冷戰的變遷(1976-1991)：漸行漸近之路

       《老撾》的第二章起名為〈冷戰後的中國之於老撾：另一個蘇聯？〉，討論的是九十年代以後的老撾如何與作為亞洲社會主義大國的中國交好。有趣的是，中老兩國在八十年代關係可謂冷淡，原因在於老撾和越南之前因戰爭之故走得太近，越南在國家統一後和蘇聯交好，在中蘇交惡的格局下轉過頭成了中國敵人，雙方因柬埔寨在1979年爆發一場戰爭，短短一個月的戰爭結果是不分高下，也不允許雙方擴大戰事，因為中方開戰之際成功和美國建交，並且美國邀請一躍成為中國新領導人的鄧小平出訪，中美關係一下子升溫至前所未有的高度，蘇聯自然不願高調支持越南。

       中越戰後關係陷入低潮，作為越南同盟的老撾也和中國關係惡化，越、老兩國共產政權的外交、經濟政策也有如五十年代共產中國般「一邊倒」向蘇聯，成了蘇聯在亞洲的兩個兒子。很快蘇聯模式使兩國跌入困局，越南不得不放棄一直沿用的計劃經濟，轉向參照中國改革開放的模式，越共領導層換上以阮文靈為首的班子，並積極向中國示好。加上中國在八十年代多番向蘇聯表明若要恢復中蘇友好，蘇聯需要促使越南撤出柬埔寨。蘇聯最後也表態接受，促催越南撤軍，恢復柬埔寨的獨立。因此中越、中老的外交在冷戰終結，蘇聯解體之際走向緩和。這裏可引用《老撾》第二章的第一節後段的說話，讓我們一瞭老撾八十年代末的困局：

1986年戈爾巴喬夫的海參威演說正式昭示蘇聯將逐步放棄遠東的軍事霸權，老撾的財政馬上備受沉重打擊，當時剛展開了「二五計劃」，五年來僅得蘇聯和東歐的援貸不足一億美元，自1991年初起更全面凍結，貿易額和原油供應也減半。冷戰結束之前，老撾過分依賴外來援助和借貸，蘇共的垮台令老撾成為喪失了依傍的「二世祖」。隨著蘇聯逐漸削弱對老撾的援助，老撾政府財政又日言漸惡化，無法再津貼補助民生經濟和經營不善的國營企業。

       也可以說失去了蘇聯這個大靠山，年輕的老撾亦不得不尋求自己的出路，1991年冷戰正式結束之時，也是老撾全面調整外交政策的一年。當年11月，即蘇聯解體前的一個月，泰國破天荒提出邀請越南、老撾兩個共產國家加入東盟，對兩國釋出善意，改變長期防共敵對政策，為老撾的外交突破打開大門。但加入東盟，對當時的老撾只是杯水車薪，究其量是東盟一個緩和區域軍事衝突的手段，而非馬上把老撾從水深火熱的經濟危機拯救出來。同年秋天老撾政府更換班子，新總理坎代．西潘敦就任不久便出訪北京，希望北京取代莫斯科的功能支持永珍的發展，中國更突然宣布與老撾雙方成功解決邊境衝突。永珍政府固然「警覺必須擺脫之前過度倚賴外國援助的發展模式……但在重回國際社會以前，她設想自己還是不得不先找另一個依傍，扶她一把」(頁25至26) 。只不過北京當時陷於「六四」的外交陰霾，又困於「姓資姓社」的政治爭議，直至翌年鄧小平南巡強勢重申改革的必要性，才令改革開放重新上路，根本無暇亦無力，完全接替莫斯科的功能。

       《老撾》亦指出不論該國親蘇或是親中，此舉本身是一個「社會主義的依賴」行為，原本蘇聯支持中、朝、越、老亞洲多國共產黨負責挑起事端，本意是為了轉移美國的視線，好使蘇聯在中東歐坐大。如果今日回看歷史，蘇聯的計劃是高不成低不就，的磪美國先後投放大量兵力阻止共產主義在東亞的擴張，也強化了美日、美韓、美菲的軍事同盟，無暇干預歐洲事務，但越戰亦使其泥足深陷。然而變相東亞共產黨以蘇聯馬首是瞻，以蘇聯模式為是，蘇聯的經濟、軍事實力卻不能承受支援眾多遍布歐亞的衛星國，變成自顧不暇，最終在蘇聯的內部問題和東歐諸國的政治危機夾擊，結束了共產黨在中東歐的管治。中國不能不以此為鑑，尤其在文化大革命前後時中國曾一度致力輸出革命，也拖垮自己本國的經濟。可以肯定，中國要援助老撾，也不會如越戰時般傾盡全力，再加上「六四」後中國奉行「韜光養晦」外交政策，大灑金錢去扶助一個小國不符合此政策。1987年中老復交後，中國早期只能透過與老撾接釀的雲南省政府，協助老撾基建工程，然後才加大經濟支持友邦。

老撾學習中國：「中國學習蘇聯」的翻版？

       由此看來作為地區小國的老撾，之所以調整外交政策，在於看重鄰國的態度，平衡地綠政局，似乎深明左右逢源之道。她既不放棄傳統盟友越南，又嘗試和中國、東盟多國結好，以謀求突破內陸國地緣政治的空間限制。問題是中國之於老撾是甚麼角色？是經濟後援或是政治模範？

       顯然外交困境的改善不足於拯救老撾危局，迫使其在政經改革方面改革，在政治上奉行六個基本原則，精簡政府結構，削減不必要開支，經濟上在法國協助下制定《外國投資法》，吸引並保障外資，允許外資掌握主導，引入資金、技術和專業去改變老撾小農為主式的經濟結構，並放鬆對國營企業的操縱，讓其開始自負盈虧，乃至私營化。政府也實施稅制改革，擴展稅收來源，開放銀行市場，改變土地擁有政策，提升農業技術。

       窄看老撾改革就是一個中國翻版，所謂六個基本原則就是「抄襲」鄧小平的「四項基本原則」(即：堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中共的領導、堅持馬列主義及毛澤東思想)，只不過加上愛國主義、國際主義，強調民族團結，「人民民主專政」的論述則移置於1991年夏天制定的新憲法。老撾的土地擁有政策更改，亦有學習中國「家庭聯產承包責任制」(即「包產到戶」) 的影子。

       中老友好顯然有各自考慮：永珍借北京作跳板向東京、華盛頓進發，爭取他們投資當地，同時要填補莫斯科變天缺乏外援的困局，改變長年與河內綑綁的政治狀況。北京則是希望在後冷戰後能夠全面開拓東南亞市場，尤其在九十年代與雅加達恢復中斷三十年的邦交，並隨後正式與新加坡建交，永珍就成了北京通往東南亞的一扇門。《老撾》第三章有一段正好佐證：

近年來老撾區域戰略地位之所以提升，主要因為老撾是唯一與其他大湄公河次區域五國接壤的國度，而且與中國外交關係向來衝突較少，相對於中緬關係隱藏危機、中越關係屢生變故、中泰關係競爭太烈、中柬地緣關係薄弱，老撾無疑是中國進入大湄公河次區域的重要跳板和走廊。中國需要透過老撾，才能有效地掌握緬甸、泰國、柬埔寨和越南在區域經濟發展的連結命脈。因此，南向老撾便成為中國推進大湄公河次區域的橋頭堡戰略。……對老撾來說，這無疑是一個地緣經濟戰略上的機會。說中老互相利用也好互相依賴也好，總比說中國單方面施恩捨惠、老撾則屈膝扈從，準確得多。

老撾與泰國：由敵人變成救星

       《老撾》第二章亦直言永珍的外交政策乃是：

老撾也嘗試降低過分依賴某一國的外援，以避免受到某國的控制與支配。這種避險戰略，就是致力與不同的外援國建立不同的外交多邊關係，以確保外援穩定。因此，老撾的外交戰略事實上極力因應自己國力的條件限制，與周遭國家的接洽尤其審慎，因為這關係到整個老撾的政治與經濟發展。從內陸國角度而言，即使老撾必須與周遭的緬甸、越南、中國、泰國和柬埔寨維持友好關係，老撾亦積極尋求突破地緣政治的空間限制，拓展區域主義下的自由經濟市場。

上文曾言，是曼谷的主動發聲，提出東盟需要河內及永珍的參與，超越既有的冷戰思維，促進區域經濟合作。然而有趣的是，永珍當時並不是太積極回應，原因在於泰國前身暹羅於十八、十九世紀多番與越南開戰，為的就是爭奪老撾的宗主權，直至法國殖民勢力進入才結束。加上冷戰期間美國一直軍事援助泰國，永珍不得不心存戒備，怕曼谷借經濟援助實施其「統一大業」。

       但最終冷戰格局的崩潰，使永珍明白到自己將成為大湄公河區域的節點，連結北京、河內、曼谷、內比都與金邊五方。1992年雙方簽訂友善合作條約，由此永珍鋪路加入東盟，先在同年成為觀察員國，五年後正式加盟。泰國自九十年代起成為老撾的最大貿易夥伴，並一直協助永珍政府發展鐵路與建設大型交通樞紐，更和馬來西亞達成三方合作推動水力發電(由老撾經泰國供電給大馬)。當然二十年的老撾內戰遺留下不少難題，其中一個即是泰老邊境聚居大批戰爭難民，如何妥善處理他們令其安居樂業乃是一大外交考驗。

老撾與越南：牢不可破的兄弟同盟？

       正因老撾地理位置位處泰國與越南，它不能只爭取曼谷的經濟支持，而忽視河內的取態。另外北京在東亞政經格局的崛起，也不代表永珍要淡化和河內的友好。而且越南對老撾的協助，遠較中國直接援助、免貸、捐款的「金援外交」更為全面深入，包括林木、交通基建、農產加工。綜觀後冷戰三十年，越南、泰國對老撾的投資、貿易，和中國一樣都與日俱增，然而兩國合計的投資額一直長期超越中國。

       從歷史角度言，越老兩國共產黨同出一源(印度支那共產黨)，老撾的人民革命黨早期的領導人凱山與諾哈．馮沙萬二人均是在越南成長，賴越共支持才坐穩江山。雙方更早於1977年簽訂了一份為期二十五年的友好合作條約，當中允許越南必要時派兵協助老撾。即使領導人換了一批又一批，2016年上台出任民革總書記兼國家主席的本揚．沃拉吉第一個出訪國家便是越南，同年越共總書記阮富仲在其連任後亦以老撾作為外訪首站。可以說在老撾政治之中，越南、越共的影子固然形影不離，但中國崛起同時亦使老撾外交在親華、親越之間有所搖擺。

老撾與美國：恩怨情仇難以解

       作為域外國家的美國，本來和老撾談不上友好，畢竟在越戰期間美國很多炸彈誤投老撾，至今估計有七千至八千萬炸彈遺留尚未引爆，危及平民性命。雖然1991年兩國恢復大使級外交關係，卻長期維持冷淡。2012年，時任美國國務卿希拉里出訪老撾，成為老撾政權變天以後的第一位到訪美國高層，雙方就湄公河大霸計劃及處理越戰遺留化武作出初步討論。2016年的年初，繼任的克里出訪老撾，明確宣布美國會出資清理炸彈，協助老撾改善現有水壩的淤泥，疏通河道，引入生態工程以使漁群回流繁衍，挽救漁民生計。同年九月，行將卸任總統的奧巴馬破天荒出訪老撾及緬甸，期間在演說中公布美國協助老撾清彈計劃的詳情，更宣布提升美老關係為全面夥伴。

小結：老撾的生存之道與「水電外交」的未來困局

       《老撾》此書於2017年年中出版，第三章〈老中關係「一邊倒」？〉及第五章〈小結：地緣政治影子下的經濟轉型〉均提到中國致力於湄公河上游興建十多座水壩，希望促進水力發電這種再生能源的使用，更宣稱有助減少下游洪災，推動下游國家能源轉型，玩起「水電外交」。從論述見到，中國也效法越南支持老撾的公路、鐵路基建，而老撾非常樂意見到中、越兩國以實際行動支持自己，有助自己擺脫「陸鎖國」的限制，自然不會選擇「一邊倒」向其中一方，反而乘勢作出平衡外交，與美國、日本、泰國等有一定經濟實力國家交好爭取投資。與其說它「扈從」，倒不如說它「避險」，讓自己沒有成為另一個蘇聯，也不是另一個中國。

       《老撾》一書似乎也多少預見了，去年起這些水壩竟成了東盟多國怨氣之源，老撾、泰國、越南、柬埔寨這些在湄公河下游的國家先後因缺水大鬧旱災，而且因為過分建設水壩，危及多國河流的生物多樣性及漁業發展。美國更乘機爭取東盟配合，利用科技監視水霸運作，中國外交官則是氣得七竅生煙，斥責對方惡意挑撥。當然這些爭議早就出現，只不過遇上了肺炎疫情夾攻，北京成了眾矢之的。然而七竅生煙也無補於事，疫情過後北京若是以戰狼外交模式，處理大湄公河水電爭議，也不難預料把其他依靠水電的東盟友邦得罪。

參考文獻

羅金義、秦偉燊：《老撾的地緣政治學—扈從還是避險？》(香港：城市大學出版社，2017年)。

宋鎮照：《一帶一路、東盟與大湄公河次區域》(香港：中華書局，2019年)。

Chiu, C.C. Y. & Law, K.Y. (2020), How Weak Neighbours Manage Their Relationship with China: The Case of Laos. China: An International Journal, 18(3), 133-152.

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簡赫琳：〈一帶一路公私協力間的贏家與輸家：寮國永續發展的反思〉，《香港社會科學學報》第54期(2019年)，頁1至42。