Ignatius Lee
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政治与国际关系研究,人文社科写作。 Twitter:https://twitter.com/22HomoPoliticus Substack中英双语专栏:https://substack.com/@ignatiusdhlee?utm_source=user-menu

中国问题 | 科技部改革与举国体制问题

作者:Ignatius Lee

3月11日,中国共产党第二十届二中全会表决通过《党和国家机构改革方案》,该方案将重组科技部作为本次国务院改革的重中之重。

最迟从1998年正式挂牌至今,中国科技部先后经历了三次重大改革。与2018年改革将 “国家自然科学基金委员会” 跟 “国家外国专家局” 并入科技部相反,2020年改革与2023年改革一个显著特点是削减科技部职能,比如将中国发明协会等18家行业协会(商会)从科技部脱离出来,将重要职能及有关研究所转移到其他相关国务院部委

表面上看,此次科技部改革似乎是 “简政放权”,将不合理的职能集中进行重新优化,突出和增强科技部在战略规划跟科研资金分配上的关键权力。外界普遍认为,今次科技部重组旨在调整战略以应对美国为首的西方国家在所谓 “卡脖子” 技术上的科技制裁以及全球供应链转移和全球地缘政治竞争。

那么,我们应当怎么认识今次科技部改革?用举国体制来加强科技创新真的有效吗?

中国科学技术部 | 图片来自谷歌

对举国体制的迷信

从现有核心领导班子来看,科技部由一般职业官僚、技术官僚跟科学家等11人组成,其中仅有4人是科学家(均为中科院院士)。为 “加强党中央对科技工作的集中统一领导”,2023年改革方案还将在科技部基础上成立一个所谓 “中央科技委员会” 并裁汰4个科技工作领导小组。

不论是改组后的科技部,还是拟建中的 “中央科技委员会”,都旨在形成一个科技战略决策体系跟指挥中枢。近段时间以来,这个体系经常被拿来与美国的科学顾问体系相提并论,但两者相差不可以道里计。

比如美国的总统科技顾问委员会(PCAST)也仅仅是美国庞大科学顾问体系的一个环节,甚至都不是最高的、也不是唯一的科技战略决策中枢——事实上,美国根本没有这种决策中枢。用于协调美国国家科学院、国家工程院、国家医学院科研合作的 ”NASEM“,也并非政府官僚机构。这些科研机构与美国国家科技委员会(NSTC)、白宫科技政策办公室(OSTP)跟美国大学及其他独立科研机构,并不与总统科技顾问委员会构成隶属关系。

美国历史上就是否应该成立科技部发生过此起彼伏的争论,最大争议之处在于:相当一部分科学家反对政府官僚机构干预科学研究,因为官僚习惯性让政治凌驾于科学,而非让科学发展尊重自身的自然规律(也即开放国际环境中的国际合作,而非闭门造车)。鼓励多元发展跟独立科研才是美国科技创新看似一盘散沙实则朝气蓬勃的奥秘之所在。

美国华裔历史学家王作跃在发表于2005年的一篇文章上指出,美国的科学顾问体系可以协助白宫出台最高科技战略部署,但是没有控制科研经费分配的权力。

也就是说,白宫出台的科技政策是鼓励性的,与中国为鼓励科技创新出台具有系统性强制约束力的诱导性政策大不一样。一个最显而易见的效果是,白宫的科技政策不会导致科研经费向政府指定的几个关键领域过度集中,但中国出台的科技政策恰恰相反:都旨在向政府指定的少数几个特定领域高度集中科研经费。即便改组后的中国科技部也仍然掌握审批跟调拨科研经费的绝对财权。

Apollo program | Photo from National Geographic Channel

中国科技界不乏有人站出来为举国体制叫好,甚至有人还认为美国从曼哈顿计划到阿波罗计划,都有赖于政府在科技创新中扮演的主导角色。比如中国科学院科技战略咨询研究院研究员樊春良就持有这种观点。

这里有个故意混淆不清的地方:即便在曼哈顿计划跟登月计划中,美国政府果然如中国科学界所言起到了关键的主导作用,美国也并未形成对科技研发的体制惯性。毋宁说,在这种情况下,美国的科技政策更像是应对紧急需求权宜之计(即便冷战期间美国也考虑要不要成立科技部),与用制度固定下来的举国体制根本不同。美国没有举国体制。

美国的科学顾问体系并不直接插手科研经费调拨,还因为美国的科技创新直接受到美国多元化市场经济的资助,并且州政府在赞助科研上的角色并不亚于联邦政府。在盛行举国体制的中国,尤其在地方财政赤字遍地红灯的时候,中国科技界不但缺乏多元的经费来源,还主要仰赖中央政府拨款,由于中央划拨的科研经费有限,主要经费还不得不向政府指定领域过度靠拢。

2019年《科技日报》总编刘亚东列出了 ”35项卡脖子技术“ 并认为这些还只是冰山一角。即便北京决策者将这些 ”被卡脖子“ 的关键技术根据紧迫程度排列出优先顺序,过度一元化的科研经费来源仍然会让相当多的关键研究领域被迫排队坐冷板凳。

"中国芯" | 图片来自 Global Finance Magazine

制度成本

中国的科技创新体系仍然奉行标准的苏联式计划经济模式。在集中统一领导的管理模式下,中国的科技政策并不是由科学界主导的,而是由官僚根据党中央旨意制定的。政治凌驾科学在短期内也许可以看见一些立竿见影的效果,但是这种一刀切体制对科学自身杀伤也同样巨大。

比如处在举国体制最优先序列顶端的 ”中国芯片“ 项目,过度集中国家层面的投资不但未见成效,还导致了严重腐败。2022年掀起的科技界 ”反腐风暴“ 对 ”造芯运动“ 来了一次大清洗,许多科技界大佬均未能幸免

其中包括原工信部部长肖亚庆,工信部电子信息司原司长、中国集成电路产业投资基金股份有限公司原总经理丁文武,中国国家开发银行国开发展基金管理部原副主任、国开发展基金有限公司原副总经理、华芯投资原总裁路军,紫光集团前董事长赵伟国与前总裁刁石京,华芯投资管理有限责任公司原总监杜洋、投资三部原副总经理杨征帆、投资二部原总经理刘洋,深圳鸿泰基金投资管理有限公司原合伙人王文忠,等等。这些人还只是冰山一角。

要知道,中国的 ”大炼芯片运动“ 自2020年掀起高潮以来,也不过两年时间,其混乱跟腐败状况令人瞠目结舌。表面看上去,似乎腐败成了攸关 ”大炼芯片” 成败的关键,但是这种判定是极其荒唐的,因为这种腐败现象恰恰是举国体制造成的:当国家投资在短期内极不合理地朝同一个领域过度集中,哪怕是最寡淡的清水衙门也会滋生贪腐巨蠹。

除了腐败之外,烂尾工程也触目惊心。据《联合新闻》报道,“2019年至2020年间,包括成都格芯、武汉弘芯、济南泉芯、淮安德淮、淮安时代芯存、南京德科码、陕西坤同在内的七家晶圆制造企业先后烂尾”。

彭博社援引荣鼎咨询高级分析师 Jordan Schneider 的话称,“如果你要在一个行业投入数百亿美元,无论它是高科技行业还是像建造火车和机场,就会有非法交易发生”,但 “上头更容易将投资失败归结为腐败,而不承认是投资浪费”。

腐败跟浪费都是举国体制所造成的巨大制度成本,直接管理科技投资的中国科技部难辞其咎。

美国打击中共科技盗窃 | 图片来自谷歌

科技人才困境

在2023年科技部改革中,有一项不太引人注目的变动是科技部 “不再保留国家外国专家局牌子”。但不再挂牌,不等于是停止其全部职能。很大程度上可以说,取消 “国家外国专家局” 挂牌是为了降低遭遇国际制裁的风险(显然 ”千人计划“ 就有点树大招风),而不是为了停止招募外国专家的活动。

根据2016年发布的一份国家外国专家局文件《外国人来华工作许可制度试点实施方案》,科技部有系统地 ”引进“ 外国专家,其中由组织部发起、但遭到国际制裁的 ”千人计划“ 位列人才引进计划榜首。除了 ”千人计划“ 外,这个上至部委、下至各省市的人才引进计划及工程高达数百个。国际著名奖项获得者名单、国际著名学术机构跟科教类国际组织名单、世界知名大学、世界500强企业、国际著名金融机构、国际著名会计师事务所等等近千项目标,都是科技部的笼络对象,甚至还包括非科技领域(包括文体艺)的重点人才。

”国家外国专家局“ 承担着配合组织部、统战部的人才招募跟审批工作,是中国国家科技间谍活动的一个环节。此外,外国人来华工作签证也要经过科技部 ”国家外国专家局“ 审批,这看上去似乎是匪夷所思的事情。在各类 ”进攻性“ 人才引进计划遭国际社会警惕后,中国开始避谈这些话题

与英、美、加、澳等西方发达国家依赖移民群体吸收科技人才不同,中国至今仍然缺乏对智识移民人口的自然引进过程。除与中国自身并不突出、缺乏吸引力的大学教育有关之外,半开放半封闭的威权社会也是阻碍智识移民的一个重要因素,即便中国政府长期奉行移民优待政策跟友好的留学生政策,中国的国际人口比例极低。

据澎湃新闻,截止2016年,中国大陆的国际人口比例仅0.04%。根据联合国经济与社会事务部发布的《国际移民报告(2020)》,这一比例至2020年仅仅上升至0.1%,该年度移入中国大陆的外国人约有103.97万,而从中国移出人口约有1046万,移出人口比移入人口超出10倍之巨。

与中国恰恰相反,美国2020年度移民人口占比15.3%,其中移入美国人口超过5063万,移出人口约299.6万,其中移入人口超出移出人口约16.8倍之巨。

中国不但深陷生育率低迷,在移民人口上的巨大亏空,对于科技界来说还不异于釜底抽薪。

联合国经济与社会事务部发布的《国际移民报告(2020)》 | Picture from UN DEASA

随着美中全方面展开 ”拉锯战“,为弥补科技界短板,中国企图在科技创新领域实现 ”弯道超车“,这种用政治凌驾科技的做法,一方面为中国招来了国际社会在关键领域的全面围堵,另一方面也为科技人才招募造成了严重困难。

因为在举国体制之下,科技人才引进成了含有政治企图的算计,而不是科技界正常交流活动,一旦被有关国家视为敌对行为,即会遭到有针对性的重点爆破。比如原哈佛大学化学家 Charles M. Lieber 因参与 ”千人计划“ 未如实申报遭到判刑,就具有震慑意义。

这也是中国科技部 ”国家外国专家局“ 从公开活动转向地下活动的直接原因,之前高调推动的 ”千人计划“ 即便在北京当局那里也变得讳莫如深了。

结语

在美国那样多元化的科技市场中,许多科技项目并不受政府主导,最知名的比如马斯克的 ”SpaceX“ 公司跟 ”Tesla“ 新能源汽车。即便美中交恶引发互相制裁,独立科研机构拥有更多灵活性跟相对自由的伸缩空间,可以游走在政治对抗的边缘。

与之相对,在中国政府操控下的中兴通讯跟华为等科技企业在北京方面牵头下与伊朗进行秘密交易违反美国对伊朗出口禁令,遭受国际制裁后,中国的科技产业也连带着受到波及,这恰恰就是政治牵头的举国体制的严重弊端。

假如中国科技界拥有相对独立的判断,不受政府出于地缘政治考量的故意诱导,中兴跟华为遭遇的制裁即便不是可以避免的,也可以在较大程度上减轻整个科技产业遭到国际社会警惕的风险。

中国政府对科技界采取的诱导性政策,使得科技成了政治的仆从跟工具。由政客指挥科学家做研究本来是一件很荒唐的事情,但是很不幸,在中国科技界普遍有同样的共识:科技界总是在鼓吹政府大力支持科技——这看上去不但是政治正确,而且其正确性似乎还是不可置疑的。

但是中国政府对科技界的支持与美国政府截然不同:中国政府的支持是用经费来操纵跟把控其支持对象(中国政府的习惯性思路是将越是在乎的东西抓得越紧),而美国则顺从科学研究的自然需求加以政策性鼓励,美国政府即便提供科研经费,也不轻易以政治意图来干预独立的科学研究。

显然,科技部的改革既无助于减轻政府与科学研究的干预程度,也无益于减轻科研经费浪费跟贪污腐败。在科技界搞 ”反腐运动“ 甚至可能适得其反,严重挫伤科学研究的积极性。

从美国的经验来看,与其说是过度的压力促成了科技繁荣,不如说是自由开放的市场跟法治保障,保证了科技界拥有顺应科学研究规律的社会环境。由于政治牵头科学引发国际制裁,中国科技界又平白无故地多出来许多政治敌人,打乱了原本应该加强的国际合作,使得自身越来越孤立、越来越要被迫面对 ”闭门造成“ 的困境。

图片来自谷歌


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