台湾垃圾政策变迁史（上）：政策与法规框架

原作者：赖伟杰

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1.垃圾管理后端处理政策变迁

1984年之前，台湾未实行一般废弃物处理政策，大多数垃圾的处理是掩埋或堆置。

当局意识到，若由地方任意处理，将来全台所有河川洼地均将受到垃圾的严重污染，因而在1984年颁订《都市垃圾处理方案》，开始于各乡、镇、市规划卫生掩埋场。

然因地狭人稠，掩埋场地选址不便。九零年代，因掩埋场容量逼临上限，多个乡镇垃圾无处处置，导致垃圾堆置于街头之景貌。此外，卫生掩埋场所引发的臭味以及传染病问题，亦招致诸多民怨。政府故于1991年改为焚化为主、掩埋为辅的处理策略，规划《一县市一焚化炉政策》；1996年，更进一步规划《鼓励公民营机构兴建营运垃圾焚化炉推动方案》，结合民间投资，以公办民营(BOT)方式兴建十五座焚化炉。焚化炉兴建过程中，除衍生出的二次公害（戴奥辛、含重金属灰渣）为人所重视外，从社会层面而言，其选址冲突、欠缺民众参与、进场管制未透明化以及BOT的保证垃圾处理费与处理量等因素，更引发社会极大的冲突与争议。

虽然官方均以「资源回收厂」的名义来包装焚化炉，台北市更于2000年推动「垃圾费随袋征收」——开创台湾废弃物政策新思维，但整体而言，焚化仍是当时废弃物政策的核心方针。

直至2003年，在环保团体及立法院的压力下，环保署方展开「垃圾处理方案之检讨与展望」，检视原先政策缺失，加入「零废弃」的管理思维。

2005年垃圾强制分类开始推行，2006年全面实施厨余回收，以及陆续取消11座焚化炉的兴建与营运计画，台湾的废弃物管理政策轴线翻转方算完成。

2.垃圾管理前端处理政策变迁——费用与资源回收

资本主义处理「垃圾」的逻辑：一是使用者付费（设施很贵），二是使之成为「产业」（回收产业、垃圾处理产业）。台湾亦复如此。

1991年，政府开始推动垃圾收费法制化，明定纳入成本专案与计算公式，再依现实调整负担比例。一开始是先以清理成本之30％征收，后逐年调升反映成本比例，最终达到100％。

《一般废弃物清除处理费征收办法》中规定的垃圾收费方式分为两种，一是按用水量计算征收，二是按户定额计算征收——非自来水供水区，就按户籍资料计算征收。

当时，为行政作业便利，基本是随水费附加征收垃圾费。直到1997年，才修法增加了「按量征收」的方式，为后来台北市实施「垃圾费随袋征收」提供了法律依据。

台湾一般废弃物处理的法源是《废弃物清理法》。 1988年修法后，开始有了责任回收物(应回收废弃物)的治理政策设计与法源设计——废弃物有「回收的必要」，而且责任不在消费者，而在生产者（企业）。这是非常重要的立法概念与主体，因此所有的制度设计，都要企业负起责任，以及竭尽所能让消费者愿意回收，不管是动之以情、诱之以利或其他更好的规划。

后来经过不同的制度设计与政策变迁，资源回收系统在原有拾荒体系内，逐渐成为回圈经济产业，其中利弊得失，以及各方的社会参与，环环相扣。

1997年《废弃物清理法》再次修正，规定相关的制造及输入业者，应按核定之费率百分之百缴纳「回收清除处理费」，成立「资源回收基金」，纳入整个政府预算，接受国会直接监督，并由环保署成立「资源回收管理基金管理委员会」，简称「基管会」。

物品及容器的制造、输入、贩卖业者，要先申报营业数量，并依政府公告的费率缴纳处理费。另一方面，资源回收在台湾形成专业化的体系。回收参与者，包括最基层的，经过稽核认证后都可以从「基管会」得到补贴。

另外成立的还有两个委员会：一个叫「费率审议委员会」，专门核定每一种应回收专案的费率；一个叫做「稽核认证公正团体评选委员会」，负责遴选出一个民间专业团队，来做补贴的稽核认证工作。

这两个委员会，再加上基管会，都牵涉庞大的回圈经济产业利益，还会影响产品生产、运销、回收对环境影响的评估专业性，以及政策工具的公平性。因此，委员包括了各利益相关方的代表，其中也包括环保NGO的代表——以透明方式减少各方质疑。

在回收基金制度之下，整个回圈产业的经济诱因明确。政府自1997年1月起推动「资源回收四合一计画」，主要是由「社区民众」透过家户垃圾分类，将各类自家产出之小型资源物品，结合「地方政府清洁队」、「回收商」及「回收基金」之力量予以回收再利用。通过此四者合一，建立完整回收网路，确保资源物品确实回收再利用或妥善处理，并使参与民众、清洁队及回收商获得合理利润或奖励，以确保回收体系之完整回圈。

请参考下图：

3.地方自治：台北市「垃圾费随袋征收」的「政治」历史

在台湾废弃物政策变迁过程中，地方政府开始提出不一样的视野和试办计画，是非常重要的经验，也是后来成为全国政策改变的重要动力。其中，台北市率先执行的「垃圾费随袋征收」政策，最有名且影响深远。

以前垃圾费随水费征收，让政府的收费行政成本降到最低，但对节约消费、源头减量、资源回收的人来说并不公平。

一开始，台北市的这一措施只在少数地方试办。试办地区民众有充分时间熟悉新收费制度。试办计画概分为3期：4月份为「宣导期」，5月份为「劝导期」，6月份为「执行期」。

试办期间，行政部门会对执行成效追踪，统计试办区及邻近地区之垃圾产生量及资源回收量，以了解该政策是否真的具有促进垃圾减量及资源回收的效果。而且，为了解是否会加剧乱丢垃圾的情形，行政部门亦会同时观察试办区路边果皮箱垃圾量、乱丢垃圾包数量及环境清洁状况。

试办区市民逐渐了解到新政策比以前随水费征收更具公平性，并开始注重资源回收以便少花钱买垃圾袋。

但后来因政治角力，部份政客为讨好选民，宣称「随袋征收」没有法源依据，甚至在议会推动「1998年度垃圾费免费」，导致整个试办计画暂停。后遗症随即出现：因为免垃圾费，原先清运的市场、餐厅等巨量垃圾的民间业者纷纷解约；大量有毒无毒废弃物混杂；垃圾量大增——一夕间长久建立的制度严重受创。

但大选之后，1999年台北市换党换人（国民党马英九为市长），议会又要求市政府必须「限时继续推动垃圾费随袋征收」。 2000年4月，台北市公告《台北市一般废弃物清除处理费征收自治条例》，并于7月在全市全面实施，从此建立法源。

下集为你介绍，台湾民众如何从下往上参与改革，推动资源回收。