北洋政府真的“三權分立”嗎?

三民青年
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(修改過)
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用基本史實,破除人云亦云。

編者按:《臨時約法》基於三權分立制度,以此為基本原則,限制大總統權力,防止個人獨裁,使人民的權利和自由得到尊重和保障,然而在軍人干政的環境下難以實現。

就立法而言,軍人憑藉武力,總能挾持國會。 1917年5月,在第一次世界大戰對德國宣戰問題上,國務總理段祺瑞提參戰案,而國會拒絕合作。段不斷對國會施壓,國會則改組內閣,暫緩討論參戰問題,最終大總統黎元洪在國會要求下解除段祺瑞的職務。段祺瑞憤然離京去津,並且指根據《中華民國臨時約法》,總統無權撤銷總理職務,史稱府院之爭。在段祺瑞的策動下,安徽、奉天等八省先後宣布獨立。黎元洪請督軍團團長張勛入京調解,卻釀成張勛復辟,導致國會被解散。復辟失敗後,段祺瑞又拒絕恢復舊國會,自組安福國會,西南五省議員被排除在外。 [1]

就司法而言,憲法應保障司法獨立,然而在1913年國民黨理事長宋教仁被殺案中,地方檢察廳公開傳訊國務總理趙秉鈞,趙卻受袁世凱指使,在滬租界稱病拒不出庭。 [2]又如1925年10月京師地方監察廳派檢察官翁敬棠調查“金佛朗案”事件,檢舉外交總長沈瑞麟、財政總長李思浩、前司法總長章士釗“圖利自己或他人或外國而故意議定”,使中國蒙受的損失超過8000萬元。段祺瑞得知此事後,搜捕翁敬棠,但未拿獲。 1924年10月下旬,司法部令總檢察廳會同京師高等檢察廳偵查此案。因段祺瑞政府袒護,數月時間過去,僅李思浩提交一份辯訴書。 1926年3月6日,京師高等檢察廳下達處分書,宣布對李思浩、沈瑞麟、章士釗3人不予起訴,翁敬棠不同意該處分,依法申請再議,但京師高等檢察廳以翁敬棠並非原告為由駁回。翁敬棠在報紙上揭露全案內幕,指京師高等檢察廳“上下其手”,對政府官員加以包庇。 [3]

就行政而言,總統、總理、內閣皆需順從武人旨意,不能違背。 1922年7月,浙江軍閥盧永祥也不禁感慨,謂:“今日中國,內閣之組織,最困難之問題也,軍閥橫行,武夫當道。行政機關行使職權不惟動輒受其牽掣,而且非仰武人之鼻息,不足以保其位置。脫有不如武人之意者,則肆意攻訐,政客從而利用之。倒閣之聲一起,即不能不下台而去矣。”“國務總理之任命,雖由大總統提出於國會,由國會通過而實行之,載在約法,不可或背。實際上則總統任命官吏,何嘗敢獨行己意?國會通過所提出者,未必敢忤武人。職是之故,政治之實權,乃懸於武人之手焉。”[4]

1919年,胡適的老師杜威在訪華期間即觀察到:“任何軍閥擁有政權之時,北京政府必為其傀儡,受其玩弄。”並用其親身經歷加以說明:“餘曾一次親見總統與總理對於某將領大發雷霆,下令討伐,責其賣國之罪,且懸重金購其頭顱。曾幾何時,而又收回成命,將同樣處分反加諸原來擁有政權之軍閥。” [5]

袁世凱政府初期實施內閣制,首屆內閣於1912年4月21日成立,由國務總理和各部總長組成。內閣(即國務院或議事堂)行使國家一切行政權力。 《臨時約法》規定,凡總統公佈一切重要法律、命令,都要經過內閣成員副署,否則在法律上不發生任何效力,卻忽視了總統具有任命國務員的權力。 [6]因此,自1912年3月到1914年5月,袁世凱執政二年多,便更替唐紹儀、陸徵祥、趙秉鈞、段祺瑞、熊希齡、孫寶琦六屆(不包括代理總理在內)內閣。

1916-1928年期間,北洋政府的內閣變更37次,改組24次,有26人擔任過總理,此外還有4個攝政內閣在短時間內行使過執政權,任期最長的17個月,最短的僅兩天。由於軍閥用武力控制政府,內閣成為軍閥的附庸。軍閥混戰時期的內閣也就呈現出混亂不堪和不穩定的狀況。著名報人楊蔭杭曾經評價:“近數年,北京之內閣,姑不論其閣中之人物,其重要各部皆帶有營混之氣息。雖更迭改組之省不絕,然譬之藥水,傾來倒去,不脫此數味藥料。故內閣之變更,在他國為重要之事,在今日北京則所謂內閣者,不過一種軍用品,雖千變萬化,仍在武人股掌之上。總理登台必向曹張疏通,總理下台又必向曹張告退。此其登台下台當然不為國人所重視,亦當然不為外人所重視。”[7]


註釋

1、丁中江《北洋軍閥史話》

2、尚小明《宋案重審》

3、翁敬棠. 歷任副館長簡介. 福建文史資料館

4、《時局未寧之內閣問題》,《滿洲報》1922年7月27日“論說”

5、杜威《中國真正危機》,《東方雜誌》1927年10月25日

6、張新龍. 北洋時期軍閥與內閣權力關係研究. 寧夏大學2016年碩士學位論文

7、楊蔭杭《軍用內閣》,申報1921年9月23日

CC BY-NC-ND 2.0 授權

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