北洋政府真的“三權分立”嗎？

編者按：《臨時約法》基於三權分立制度，以此為基本原則，限制大總統權力，防止個人獨裁，使人民的權利和自由得到尊重和保障，然而在軍人干政的環境下難以實現。

就立法而言，軍人憑藉武力，總能挾持國會。 1917年5月，在第一次世界大戰對德國宣戰問題上，國務總理段祺瑞提參戰案，而國會拒絕合作。段不斷對國會施壓，國會則改組內閣，暫緩討論參戰問題，最終大總統黎元洪在國會要求下解除段祺瑞的職務。段祺瑞憤然離京去津，並且指根據《中華民國臨時約法》，總統無權撤銷總理職務，史稱府院之爭。在段祺瑞的策動下，安徽、奉天等八省先後宣布獨立。黎元洪請督軍團團長張勛入京調解，卻釀成張勛復辟，導致國會被解散。復辟失敗後，段祺瑞又拒絕恢復舊國會，自組安福國會，西南五省議員被排除在外。 [1]

就司法而言，憲法應保障司法獨立，然而在1913年國民黨理事長宋教仁被殺案中，地方檢察廳公開傳訊國務總理趙秉鈞，趙卻受袁世凱指使，在滬租界稱病拒不出庭。 [2]又如1925年10月京師地方監察廳派檢察官翁敬棠調查“金佛朗案”事件，檢舉外交總長沈瑞麟、財政總長李思浩、前司法總長章士釗“圖利自己或他人或外國而故意議定”，使中國蒙受的損失超過8000萬元。段祺瑞得知此事後，搜捕翁敬棠，但未拿獲。 1924年10月下旬，司法部令總檢察廳會同京師高等檢察廳偵查此案。因段祺瑞政府袒護，數月時間過去，僅李思浩提交一份辯訴書。 1926年3月6日，京師高等檢察廳下達處分書，宣布對李思浩、沈瑞麟、章士釗3人不予起訴，翁敬棠不同意該處分，依法申請再議，但京師高等檢察廳以翁敬棠並非原告為由駁回。翁敬棠在報紙上揭露全案內幕，指京師高等檢察廳“上下其手”，對政府官員加以包庇。 [3]

就行政而言，總統、總理、內閣皆需順從武人旨意，不能違背。 1922年7月，浙江軍閥盧永祥也不禁感慨，謂：“今日中國，內閣之組織，最困難之問題也，軍閥橫行，武夫當道。行政機關行使職權不惟動輒受其牽掣，而且非仰武人之鼻息，不足以保其位置。脫有不如武人之意者，則肆意攻訐，政客從而利用之。倒閣之聲一起，即不能不下台而去矣。”“國務總理之任命，雖由大總統提出於國會，由國會通過而實行之，載在約法，不可或背。實際上則總統任命官吏，何嘗敢獨行己意？國會通過所提出者，未必敢忤武人。職是之故，政治之實權，乃懸於武人之手焉。”[4]

1919年，胡適的老師杜威在訪華期間即觀察到：“任何軍閥擁有政權之時，北京政府必為其傀儡，受其玩弄。”並用其親身經歷加以說明：“餘曾一次親見總統與總理對於某將領大發雷霆，下令討伐，責其賣國之罪，且懸重金購其頭顱。曾幾何時，而又收回成命，將同樣處分反加諸原來擁有政權之軍閥。” [5]

袁世凱政府初期實施內閣制，首屆內閣於1912年4月21日成立，由國務總理和各部總長組成。內閣（即國務院或議事堂）行使國家一切行政權力。 《臨時約法》規定，凡總統公佈一切重要法律、命令，都要經過內閣成員副署，否則在法律上不發生任何效力，卻忽視了總統具有任命國務員的權力。 [6]因此，自1912年3月到1914年5月，袁世凱執政二年多，便更替唐紹儀、陸徵祥、趙秉鈞、段祺瑞、熊希齡、孫寶琦六屆（不包括代理總理在內）內閣。

1916-1928年期間，北洋政府的內閣變更37次，改組24次，有26人擔任過總理，此外還有4個攝政內閣在短時間內行使過執政權，任期最長的17個月，最短的僅兩天。由於軍閥用武力控制政府，內閣成為軍閥的附庸。軍閥混戰時期的內閣也就呈現出混亂不堪和不穩定的狀況。著名報人楊蔭杭曾經評價：“近數年，北京之內閣，姑不論其閣中之人物，其重要各部皆帶有營混之氣息。雖更迭改組之省不絕，然譬之藥水，傾來倒去，不脫此數味藥料。故內閣之變更，在他國為重要之事，在今日北京則所謂內閣者，不過一種軍用品，雖千變萬化，仍在武人股掌之上。總理登台必向曹張疏通，總理下台又必向曹張告退。此其登台下台當然不為國人所重視，亦當然不為外人所重視。”[7]

註釋

1、丁中江《北洋軍閥史話》

2、尚小明《宋案重審》

3、翁敬棠. 歷任副館長簡介. 福建文史資料館

4、《時局未寧之內閣問題》，《滿洲報》1922年7月27日“論說”

5、杜威《中國真正危機》，《東方雜誌》1927年10月25日

6、張新龍. 北洋時期軍閥與內閣權力關係研究. 寧夏大學2016年碩士學位論文

7、楊蔭杭《軍用內閣》，申報1921年9月23日